Колонка. Новые требования к частным вузам: пересмотреть, пока не поздно

Фото: Евгений Сорочин / «Газета.uz»

Колонка. Новые требования к частным вузам: пересмотреть, пока не поздно

Сужение возможностей для входа в рынок услуг высшего образования для большинства частных игроков и как следствие, слабая конкуренция вряд ли поднимут качество обучения, считает эксперт в сфере образования Комил Джалилов. Многие ведущие вузы мира начинали весьма скромно, напоминает он.

Сегодня, 09:53  

Колонки  

Общество  

В последнее время, на мой взгляд, наблюдается интересная трансформация в отношении государства к негосударственному сектору высшего образования. Историю этих отношений условно можно разделить на три этапа.

На первом этапе негосударственного сектора высшего образования как такового вообще не существовало — государство монополизировало сферу, не давая возможности открывать частные вузы. Затем была «оттепель» — путь для негосударственного сектора был открыт, что позволило существенно поднять охват высшим образованием и снизить ажиотаж вокруг поступления в вузы.

На нынешнем же этапе нетрудно заметить, что негосударственные вузы рассматриваются как серьёзные конкуренты, и государство пытается создать для них новые, иногда непреодолимые, барьеры.

Этап 1. Монополия высшего образования: низкий охват, высокий ажиотаж, утраченный потенциал

Попробуем проанализировать, что происходило, когда монополия на услуги высшего образования принадлежала государству.

Реклама на Gazeta

Согласно анализу Всемирного банка, опубликованному в 2018 году, охват высшим образованием в Узбекистане стабильно снижался после 1991 года: если в 1991 году он составлял 17%, то после 2005 года этот показатель неуклонно оставался ниже 10% более 10 лет. Если в 2005 году из 287 тысяч абитуриентов 57 тысяч (20%) были приняты в ряды студентов, то в 2017 году число абитуриентов увеличилось до 730 тысяч, и из них только 67 тысяч (9%) могли стать студентами.

Экономист Ботир Кобилов писал, что такие показатели — в 4 раза ниже, чем в среднем по миру, в 5 раз ниже, чем в Казахстане, и в 8 раз ниже, чем в Монголии — ставят Узбекистан на один уровень с категорией бедных стран с крупной задолженностью. Хотя, согласно тому же Всемирному банку, в стране с ВВП на душу населения на уровне Узбекистана (ниже среднего) показатель охвата высшим образованием должен составлять около 24%. Причиной же низкого охвата в Узбекистане называлось крайне низкое предложение на рынке услуг высшего образования и его чрезмерная централизация.

Такая ситуация привела к тому, что поступление в вуз превратилось в большой «ажиотаж» и большой «бизнес». Появились различные «схемы», такие как «бункеры», «паровозы», «танки» — узбекистанские кинематографисты даже сняли фильм о таких «схемах». Тот факт, что более половины зачисленных в вузы были из семей в верхнем квинтиле потребления, возможно, свидетельствует о влиянии таких «схем» на доступность высшего образования для детей из менее обеспеченных семей.

Помимо охвата и доступа к высшему образованию, проблемой оставалось и распределение вузов по стране. Всемирный банк в 2018 году писал, что более 50% вузов и 38% студентов были сконцентрированы в столице. В некоторых регионах, например, Джизаке и Сурхандарье, наблюдалось наибольшее количество заявок на 100 мест, но на эти регионы выделялось наименьшее количество квот.

Низкий доступ к дальнейшему образованию является проблемой не только молодых людей, оставшихся «за бортом» квот. NEET-молодёжь (Not in Education, Employment or Training — не задействованная в учёбе, работе или тренинге) — это риск постоянной «ловушки бедности», маргинализации и стигматизации, а также утраченный человеческий капитал. Согласно отчёту фонда ЮНИСЕФ, движения «Юксалиш» и Союза молодёжи Узбекистана, подготовленному в 2020 году, доля молодёжи NEET составляла тревожные 54,6%, причём доля девушек (женщин) среди них — 74%. Одной из причин такого высокого показателя названы проблемы с доступом к высшему образованию.

Этап 2. Дорогу негосударственному сектору высшего образования

В какой-то момент, наверное, стало понятно, что дефицитное высшее образование — это проблема для страны и что государство без частного сектора не сможет решить эту проблему.

В 2017 году было принято постановление президента, направленное на «развитие деятельности по оказанию негосударственных образовательных услуг и формирование атмосферы здоровой конкуренции между государственными и негосударственными образовательными учреждениями». В 2018 году полномочия по лицензированию деятельности негосударственных образовательных учреждений были переданы в Государственную инспекцию по надзору за качеством образования при Кабинете министров, а в новом законе «Об образовании» редакции 2020 года впервые были закреплены права и полномочия негосударственных вузов.

В Стратегию развития Нового Узбекистана на 2022−2026 годы были заложены такие цели, как доведение уровня охвата высшим образованием до 50% и количества негосударственных высших образовательных учреждений минимум до 50, в том числе открытие частных вузов в регионах.

В том же 2022 году, согласно официальным данным, были выданы лицензии 26 негосударственным вузам, впервые начали функционировать частные институты в Кашкадарье, Сурхандарье, Бухаре и других регионах. В 2023 году было заявлено, что охват высшим образованием достиг 42%.

На данное время, согласно статистике Министерства высшего образования, науки и инноваций, количество негосударственных и иностранных вузов превышает государственные: 101 против 100. Из более 1,4 миллиона студентов 37% обучаются в негосударственных и иностранных вузах.

Из топ-5 вузов страны с наибольшим количеством студентов три являются негосударственными. Возможно, одной из причин рекордно низкого количества абитуриентов в госвузах в нынешнем году является и отток абитуриентов в частные и зарубежные вузы.

Этап 3. «Тревожные звонки» для частных вузов

Подошла ли к концу «оттепель» в отношениях государства и негосударственных вузов? На минувшей неделе раньше времени — не дожидаясь окончания срока обсуждения проекта — было принято постановление правительства, ужесточающее правила лицензирования частных вузов.

«Тревожные звоночки» были задолго до этого постановления. После административной реформы в декабре 2022 года, упразднившей Госинспекцию по надзору за качеством образования, полномочия по лицензированию негосударственных вузов были переданы Минвузу. Такое изменение создало правовую коллизию и базу для потенциального конфликта интересов.

Правовая коллизия заключалась в том, что полномочия госинспекции как лицензирующего органа были закреплены законом «Об образовании». Согласно закону «О нормативно-правовых актах», подзаконные акты, к которым относятся в том числе указы и постановления главы государства, принимаются во исполнение законов и не должны им противоречить. Следовательно, упразднение госоргана, полномочия которого определены законом, и передача этих полномочий другому госоргану должна осуществляться через принятие нового закона, а не через подзаконный акт. Закон «Об образовании» был «подогнан» под президентский указ об административных реформах — упоминание госинспекции было исключено — спустя полтора года.

Конфликт интересов же заключается в том, что Минвуз (ныне — Министерство высшего образования, науки и инноваций) является учредителем государственных вузов и выдаёт лицензии негосударственным вузам — конкурентам госвузов. Это такой же абсурд, как, например, если бы государственный авиаперевозчик выдавал лицензии частным авиакомпаниям — своим прямым конкурентам. Закон «О лицензировании, разрешительных и уведомительных процедурах» запрещает уполномоченным органам в области лицензирования создавать или быть учредителями предприятий, учреждений и организаций, осуществляющие деятельность, лицензируемую этими уполномоченными органами. Соответственно, министерство не может быть одновременно и лицензирующим органом негосударственных вузов, и учредителем государственных.

В 2024 году издание Kun.uz подготовило материал об иске министерства против нескольких частных вузов. Издание писало «об искусственных преградах для частных вузов» и о том, что учредителей частных вузов «заставляют раскаиваться о решении открыть вуз». Руководство министерства отказалось давать интервью журналистам издания по данному вопросу.

В том же 2024 году министр высшего образования, науки и инноваций заявил, что выдача лицензии частным вузам приостановлена из-за «несоответствия требованиям и качества образования». Однако такое «приостановление» было нарушением вышеупомянутого закона «О лицензировании, разрешительных и уведомительных процедурах» — в нем не предусмотрено «приостановление выдачи лицензии», лицензирующий орган обязан принимать и рассматривать заявки на получение лицензии. Как отметил финансист Отабек Бакиров, никто до сих пор не дал внятного ответа, почему закон не работал более двух лет. Однако, на мой взгляд, причиной приостановки выдачи лицензий и многочисленных судебных исков министерства против частных вузов может быть тот же конфликт интересов.

И вот — новый документ, устанавливающий новые требования к частным вузам. Теперь для получения лицензии частные вузы должны:

• иметь стартовый уставный фонд не менее 2 млн долларов в эквиваленте и увеличивать уставной фонд по мере роста количества студентов;
• постоянно держать в банке в виде депозита 350 тысяч долларов;
• направлять не менее 80% чистой прибыли в течение первых 5 лет и не менее 50% чистой прибыли в последующие годы на развитие основной деятельности вуза;
• площадь зданий и сооружений, предназначенных для учебного процесса, должна быть не менее 5000 кв. м.

Постановление было принято 30 июня, ранее окончания всенародного обсуждения проекта — на портале обсуждения проектов нормативно-правовых актов проект был опубликован 20 июня и должен был обсуждаться до 7 июля. Отабек Бакиров заметил, что если бы обсуждение завершилось, как было запланировано, документ попал бы под президентский мораторий на введение новых обязательств для малого и среднего бизнеса, вступивший в силу с 1 июля.

Основатель частного вуза Profi University Бектош Хатамов задался вопросами: Откуда взяты цифры в новом постановлении? Почему, например, вуз должен держать в банке 350 тысяч долларов, не меньше и не больше?

Схожий вопрос задал и экономист Юлий Юсупов: «Каким образом лежащие без дела 350 тысяч долларов будут способствовать улучшению качества обучения? Если это своеобразный страховой фонд, то страхуется что, какие риски?» Он также поднял вопрос о том, насколько правомочны чиновники регулировать распределение прибыли частной структуры.

Ответы госоргана

В ходе подготовки материала мне удалось получить некоторые комментарии от представителя госоргана, знакомого с ситуацией, но пожелавшего остаться анонимным. На вопрос о депозите он дал такой ответ:

«В последние годы растёт число высших учебных заведений, лицензия которых аннулирована из-за несоблюдения установленных требований. В таких случаях наблюдается, что студенты, обучающиеся в этих организациях, сталкиваются с различными проблемами, а также возникают проблемы с возвратом уплаченных ими средств. В целях предотвращения подобных случаев резервные средства, требуемые от негосударственных высших учебных заведений, увеличиваются с нынешних 150 тысяч до 350 тысяч долларов США. Учитывая, что в настоящее время средняя годовая стоимость контракта в негосударственных образовательных организациях составляет около 1200 долларов, если деятельность образовательного учреждения приостанавливается по определённым причинам (аннулирование лицензии, банкротство и т. д.), установленная сумма в 350 тысяч долларов служит гарантией возврата годовой стоимости контракта не менее 300 студентам».

Если посредством депозита — «лежащих без дела» денег на счету — государство хочет гарантировать возврат уплаченного контракта студентам на случай аннулирование лицензии, что будут делать студенты, которым этих денег не хватило?

На вопрос об увеличении стоимости «входа» в сферу — требований к уставному капиталу и площади — представитель госоргана отметил, что такие требования установлены «в целях гарантирования качественной и непрерывной организации образовательного процесса негосударственными высшими образовательными организациями, полного обеспечения организации современными учебными зданиями, лабораториями, информационно-ресурсными центрами, материально-технической базой, программным обеспечением и другой необходимой инфраструктурой». По его словам, расчёты показывают, что «для создания высшего учебного заведения, рассчитанного в среднем на 600 студентов, требуются средства в размере около 2,9 млн долларов США».

В качестве примера он привёл зарубежный опыт: в Малайзии требования к площади кампуса вуза составляют 9300 кв. м, на Тайване — 12 тысяч кв. м, в Индии — 15 тысяч кв. м. В Малайзии размер уставного фонда — 4,7 млн долларов США, на Тайване — 48,2 млн, во Вьетнаме — 38,3 млн.

Вопросы остаются

Вспоминается история знаменитого Стэнфордского университета, ныне занимающего третье место в мировом рейтинге вузов по версии QS. Первоначально здание университета состояло всего из трёх крыльев, размещающих чуть более 500 студентов, а первые годы «были трудными, поскольку даже богатство Стэнфордов оказалось недостаточным для реализации их планов».

Экономист Ботир Кобилов считает, что инвесторы обычно соглашаются заморозить капитал на долгий срок, только если требуется вложение небольших средств. Но ситуация, когда и вложения требуются большие, а срок их возврата долгий, будет отпугивать инвесторов. Это значит, что «выживут» немногие частные вузы, а в тех, которые останутся, стоимость обучения может повыситься.

Интересно, что принятый 30 июня итоговый документ заметно отличается от проекта, вынесенного на обсуждение. Например, в проекте «залоговый» депозит был указан в размере 300 тысяч долларов, а ограничения на распределение прибыли отсутствовали. Возможно, это связано с тем, что такие ограничения противоречат действующим законам.

Согласно закону «О гарантиях предпринимательской деятельности», субъекты предпринимательской деятельности по своему усмотрению распоряжаются доходом (прибылью), остающимся после покрытия всех производственных издержек, уплаты налогов и других обязательных платежей, за исключением случаев принудительного взыскания в судебном порядке. Данный закон также гарантирует субъектам предпринимательской деятельности право самостоятельно распоряжаться своими денежными средствами. Кроме того, согласно Конституции, собственник по своему усмотрению владеет, пользуется и распоряжается принадлежащим ему имуществом.

Как отмечалось выше, подзаконный акт (постановление правительства) не может противоречить Конституции и законам. Это означает, что возникает вопрос о законности введения ограничений на распоряжение прибылью (так как прибыль, полученная в результате предпринимательской деятельности — это собственность предпринимателя), а также требований о постоянном «залоге» (так как это тоже ограничивает право собственника свободно распоряжаться своим имуществом).

Кроме финансовых требований и ограничений, документ предусматривает и другие требования. До получения лицензии необходимо представить концепцию развития вуза Министерству высшего образования, науки и инноваций. Как я писал выше, министерство как учредитель госвузов является прямым конкурентом частных вузов на рынке образовательных услуг. Почему предприниматель должен раскрывать свои секреты своему конкуренту?

Министерство также устанавливает максимальные параметры приёма абитуриентов на каждый учебный год, и частный вуз не имеет права эти параметры менять. Опять-таки, по какой логике министерству даётся право решать, сколько студентов могут принимать его прямые конкуренты?

Кроме того, перевод в частные вузы студентов из других вузов, а также государственная итоговая аттестация выпускников частных вузов должна осуществляться согласно требованиям, установленным для госвузов. Такие требования противоречат закону «Об образовании», согласно которому негосударственные вузы могут осуществлять образовательную деятельность на основе самостоятельно разработанных и указанных в лицензии образовательных программ, так как, по сути, требования к поступающим (как из предыдущей ступени образования — школы, лицея, так и из других вузов) и выпускникам являются частью образовательной программы и устанавливаются исходя из особенностей программы.

Вышеуказанное требование также может создать проблемы для негосударственных вузов, работающих по модели валидации и выдающих диплом зарубежного вуза-партнёра. В такой модели зарубежный вуз даёт право вузу-партнёру в Узбекистане обучать студентов по своей (или совместно разработанной) образовательной программе и в конце обучения выдаёт свой диплом, но при этом требует выполнения ряда своих условий касательно контроля качества обучения. Такие условия, как правило, включают и условия трансфера студентов из других вузов и признания полученных ими в другом вузе кредитов (кредитных баллов), а также условия итоговой аттестации выпускников.

В Узбекистане немало вузов, работающих по такой схеме. Например, программы Сингапурского института развития менеджмента в Ташкенте валидированы несколькими вузами Великобритании, программы университета TEAM валидированы Лондонским Университетом South Bank, программы Британского университета менеджмента в Ташкента — Университетом Королевы Маргариты в Эдинбурге. Такие вузы привлекают возможностью получить международный диплом, не покидая свою страну, а также могут привлечь иностранных студентов возможностью получить международное образование по более низким ценам, чем в стране зарубежного вуза-партнера.

По словам представителя госоргана, «новый порядок установлен только для негосударственных вузов и не распространяется на зарубежные вузы или филиалы. Процессы приёма могут различаться, только перевод и итоговая аттестация будут такими же, как и в государственных вузах. Действующие процедуры будут обновлены. Основной целью введения данного пункта является предотвращение переводов на основе поддельных документов и контроль качества выпускников».

Однако, на мой взгляд, такой ответ не учитывает тот факт, что многие вузы, работающие на основе валидации, юридически не являются филиалами зарубежных вузов. Большинство из них имеют статус негосударственного вуза. Вводя требования соблюдать порядок, установленный для перевода и итоговой аттестации в госвузах, учитывали ли разработчики документа возможные последствия — вплоть до невозможности продолжать партнёрство с зарубежным вузом — для частных вузов, работающих по схеме валидации?

Ещё одно важное нововведение для частных вузов. Теперь они не могут начать деятельность после получения лицензии. Негосударственный вуз, кроме получения лицензии на образовательную деятельность в Министерстве высшего образования, науки и инноваций, должен провести свои образовательные программы через государственную аккредитацию в Национальном агентстве качества образования при Администрации президента. Приём студентов на программы, не прошедшие аккредитацию, не допускается. Такой порядок был установлен ещё раньше — президентским указом от 6 мая, а в обсуждаемом постановлении правительства ещё раз подчеркнут. Как отмечает Бектош Хатамов, это также противоречит действующему закону «Об образовании», согласно которому негосударственные образовательные организации вправе заниматься образовательной деятельностью со дня получения лицензии, за исключением случаев, когда образовательная деятельность осуществляется в уведомительном порядке.

Да, во многих странах аккредитация образовательных программ вузов — которую в большинстве случаев осуществляют не госорганы, а независимые аккредитующие организации — является одним из действенных механизмов обеспечения качества, но давайте следовать своим же правилам: законы должны меняться через законы, а не подзаконные акты.

Это не первый раз, когда в Узбекистане принимаются подзаконные акты, не соответствующие законам, имеющим более высокую юридическую силу. Не первый раз, когда создаются барьеры для частного предпринимательства, что увеличивает издержки и риски ведения бизнеса в стране. Но такое положение — принятие актов, противоречащих вышестоящим актам, резкое ухудшение «правил игры» для негосударственных игроков, назначение лицензирующим органом прямого конкурента — не должно стать нормой. Принятое постановление ещё можно отменить, переработать с учётом мнения представителей сферы. Иначе никакой инвестор — ни местный, ни международный — не будет рисковать своими деньгами, временем, нервами в столь быстро и непредсказуемо меняющейся обстановке, а мы рискуем вернуться к тому, с чего начинали: охват высшим образованием на уровне беднейших стран, коррупционные схемы и отток молодёжи за рубеж — либо на трудовую миграцию, либо на учебу.

Если же разработчики документа ставили задачу повысить качество обучения в негосударственных вузах, то в принятом постановлении я не увидел механизмов, способствующих этому, и это не только моё мнение — так, например, считает и основатель частного вуза Бекзод Жалилов. Вообще, сужение возможностей для входа в рынок образовательных услуг для большинства частных игроков и как следствие, слабая конкуренция вряд ли поднимут качество.

Как правильно заметил Ботир Кобилов — доктор наук Гарвардской школы бизнеса США и профессор Техасского университета в Далласе, качество нужно измерять не входными данными (размер капитала, площадь здания и т. д.), а выходными — качеством выпускников, и «отделить зерна от плевел» должна конкуренция на рынке. Тем более, как пишет профессор Пенсильванского университета Дэвид Бейкер в своей книге «Глобальная мега-наука: Университеты, исследовательское сотрудничество и производство знаний», многие ныне ведущие вузы мира, например, Стэнфорд, Гарвард или Пенсильвания, начинали весьма скромно.

Мнение автора может не совпадать с мнением редакции.

Источник