НОВОСТИ В УЗБЕКИСТАНЕ
Фото: Шухрат Латипов / «Газета.uz»
Колонка. Реформа административной юстиции: назревшие вопросы
Эксперты Иса Хамедов и Игорь Цай в своей новой статье пишут об актуальных вопросах реформы важного института административного права — административной юстиции, его центрального элемента — административного судопроизводства, а также о законопроекте об органах судейского сообщества.
Сегодня, 11:05
Колонки
Общество
В этом году исполнилось 20 лет реформе административного права в Узбекистане. С 2005 года в стране ведётся последовательная работа по выстраиванию двух основных институтов современного административного права: административных процедур и административной юстиции. О значении закона «Об административных процедурах» (ЗАП), ожидаемых от него регуляторных результатах, а также драматической перипетии его подготовки и внедрения, в том числе о трудностях работы над новой его редакцией, авторы — эксперты Центра публичного права Университета мировой экономики и дипломатии д. ю. н., профессор Иса Хамедов и Игорь Цай — неоднократно писали ранее. В настоящей статье речь пойдёт о реформе второго важнейшего института административного права — административной юстиции, его центрального элемента — административного судопроизводства, а также о законопроекте «Об органах судейского сообщества в Республике Узбекистан», разработанного согласно Стратегии «Узбекистан-2030». Материал подготовлен в рамках Лаборатории публичного права и управления при Центре прикладных исследований (CPRO) Международного Вестминстерского университета в Ташкенте.
В 2017 году указом президента №УП-4966 впервые в истории в Узбекистане были созданы административные суды. Первоначально их компетенция была определена неоднозначно: помимо публично-правовых споров, к подведомственности новых судов были отнесены и дела об административных правонарушениях, что не соответствует современной доктрине административной юстиции. К 2021 году административные суды были реформированы: дела об административных правонарушениях были исключены из их компетенции и переданы в ведение судов по уголовным делам. Административные суды стали рассматривать только публично-правовые споры. С принятием в 2018 году Кодекса об административном судопроизводстве (КоАС) появилась и самостоятельная процессуальная форма рассмотрения таких споров. Таким образом, технически реформа административной юстиции по германской модели была проведена: в Узбекистане появилась современная система административных судов и административного судопроизводства. Это рассматривалось как важнейший шаг в обеспечении защиты конституционных прав граждан и субъектов предпринимательства от незаконных решений и действий административных органов.
Процессуальная форма административного судопроизводства не была совершенной с самого начала. КоАС имел ряд существенных недостатков. В частности, в нём не имелось центрального понятия административного акта, а вместо характерного для административного процесса принципа «активной роли суда» был закреплён принцип состязательности, присущий гражданскому процессу. Главный недостаток нового административного законодательства заключался в том, что два его основных закона — ЗАП и КоАС — оказались не систематизированными, не согласованными в ключевых понятиях, принципах и институтах.
В апреле 2023 года в КоАС были внесены важные изменения и дополнения: был закреплён ключевой для административного процесса принцип «активной роли суда», или инквизиционный принцип, внедрён институт мирового соглашения, а также определены полномочия административного суда по наложению судебных штрафов на должностных лиц административных органов, иных публичных органов, в случае неисполнения судебного акта. Эти изменения приблизили административный суд к современному доктринальному стандарту административной юстиции. Однако в административном судопроизводстве остаются значительные недостатки, которые должны быть устранены для полноценной реализации реформы.
Реклама на Gazeta
В январе 2025 года постановлением президента №ПП-33 «О дополнительных мерах по внедрению современных механизмов судебной защиты прав граждан и субъектов предпринимательства» была утверждена Концепция совершенствованию законодательства об административном судопроизводстве и сформирована Межведомственная комиссия, которая уже почти пять месяцев работает над проектом новой редакции КоАС. Успех данной разработки в значительной мере определяется тем, насколько она будет основываться на современной доктрине административной юстиции. В этой связи считаем необходимым осветить ряд основополагающих для данной реформы доктринальных вопросов.
Доктринальные вопросы реформы
Административная юстиция представляет собой характерный для правового государства организационно-правовой механизм, предназначенный для разрешения административных споров в судебном (квазисудебном) и досудебном порядке с целью защиты прав заинтересованных лиц от неправомерного воздействия административно-правовой деятельности административных органов. Под административными спорами понимают публично-правовые споры, возникающие между заинтересованными лицами и административными органами. Практически речь идёт о всех публично-правовых спорах, не имеющих конституционного значения.
Как правило, административная юстиция предполагает наличие специальных органов, предназначенных для осуществления юрисдикции по административным спорам. Это могут быть специализированные суды, структуры в судах общей юрисдикции или трибуналы (квазисудебные органы). Другой существенный элемент — особая процессуальная форма, т. е. особый судебный или квазисудебный порядок разрешения административных споров. В узком значении административная юстиция охватывает только судебный механизм рассмотрения административных споров, или административное судопроизводство. В широком значении административная юстиция охватывает весь комплекс институтов, предназначенных для разрешения административных споров, включая систему досудебного административного обжалования.
Современная административная юстиция исторически формировалась и существует сегодня как институт «правового государства». Поэтому реформа административной юстиции требует понимания основ современной доктрины правового государства.
Правовое государство — это особый тип государства, сложившийся в странах Западной Европы на рубеже XIX и XX столетий, прошедший более чем столетнюю апробацию мировой исторической практикой государственного строительства и ставший в итоге универсальным стандартом современной конституционной государственности. Совершенно не случайно правовое государство стало общим ориентиром для публично-правовых реформ новых независимых государств, образовавшихся на постсоветском и постсоциалистическом пространстве в 90-х годах XX века. Исторически именно правовое государство оказалось способным решать задачи публичной власти в условиях рыночной экономики, основанной на частной собственности, и либерально-демократического строя.
Правовое государство можно определить как государство, которое осуществляет публичную власть на основе и в соответствии с правом или, иными словами, государство, связанное правом. «Связанность» государства правом означает, что все властные меры, применяемые правовым государством, имеют чётко определённые правовые основания и рамки.
С учётом отечественного историко-правового контекста правовое государство — это антоним бюрократического произвола, которым был хронически болен советский государственный аппарат и который, как оказалось, совсем не просто изжить даже 30 лет спустя после крушения советской государственности и правовой системы.
Административная юстиция играла ключевую роль в становлении правового государства. Считается, что правовое государство как система политико-правовых институтов сложилось в Германии именно с появлением административных судов во 60−70-х годах XIX века. Значение административного права в германской доктрине правового государства в конце XIX — первой половине XX века хорошо иллюстрируется словами выдающегося германского правоведа того времени Отто Майера: «Rechtsstaat — это государство с хорошо выстроенным административным правом».
Принципы правового государства
Правовое государство может быть представлено как комплекс политико- и организационно-правовых принципов, задающих правовую «систему координат», в которой должно осуществляться взаимодействие государства и гражданина в современном обществе.
Вспомним, что центральная идея правового государства, проистекающая от самых его философских истоков, заключается в том, что осуществление государственной власти должно быть связано, или обуздано правом. Поскольку собственно «правовое государство» — это изобретение континентальной правовой традиции, можно уточнить, что, прежде всего и главным образом, государство должно быть связано законом.
Данный тезис приводит нас к первому принципу правового государства — принципу законности. Этот принцип звучит не ново. Он известен любому отечественному юристу и встречается во многих законах. Однако содержание принципа законности в правовом государстве сильно отличается от привычного для нас «точного и неукоснительного соблюдения требований законодательства». Последнее выражает известный с советских времён принцип так называемой «формальной законности». Но данный принцип, вполне подходящий для советского государственного управления, в котором во главу угла ставилась государственная дисциплина, и которое при этом было насквозь пропитано юридическим формализмом и бюрократизмом, совершенно не годится для целей публичного управления в современном правовом государстве: просто потому, что формальная законность не способна обеспечить надёжную связанность публичной власти законом.
Прежде всего, законность в правовом государстве требует обеспечения верховенства закона. Хотя этот принцип формально закреплён в Конституции ещё с 1992 года, имеет смысл задуматься о его содержании и важных правовых следствиях из него. Согласно верховенству закона, закон признается правовым актом высшей юридической силы, и, соответственно, другие правовые акты не могут противоречить ему. Казалось бы, правило вполне ясное, практически очевидное для любого современного юриста. Однако из этого принципа следует простой практический вывод, что в случае обнаружения несоответствия закону в каком-либо подзаконном нормативно-правовом акте: постановлении Кабинета министров, ведомственном нормативно-правовом акте или нормативном решении органов исполнительной власти на местах, такие нормативно-правовые акты не должны применяться в части, противоречащей закону. Юридически нормы подзаконных нормативно-правовых актов, которые не соответствуют закону, ничтожны. Они не имеют юридической силы, не подлежат применению и исполнению.
В частности, относительно административных процедур можно заключить, что после вступления закона «Об административных процедурах» (ЗАП) в силу, все действующее законодательство, в части, не соответствующей ЗАП, автоматически должно было утратить в силу. Заметим, что для такого вывода не требуется массового пересмотра действующих нормативно-правовых актов, которыми установлены административные процедуры в различных отраслях и сферах государственного управления. Достаточно применения одного принципа верховенства закона.
Другой важный элемент принципа законности — оговорка закона, или основанность на законе. Данный принцип требует наличия законного основания для любого властного вмешательства административного органа в правовой статус частного лица, равно как и для всей его компетенции в целом. Необходимость в оговорке закона вытекает из доктрины правового государства, согласно которой публичная администрация не имеет самостоятельного «голоса» и вправе действовать только в пределах, отмеренных ей законом в качестве компетенции. Ни расширять, ни сужать свою компетенцию произвольно административные органы не вправе.
Например, общепризнано, что произвольное расширение своей компетенции или отдельных полномочий административным органом в правоприменительной практике ведёт к ничтожности принятых им решений. Вышестоящий административный орган или административный суд, установив при рассмотрении административного спора факт выхода за пределы компетенции или превышения полномочий в спорном административном решении, обязан признать такое решение недействительным (ничтожным).
Наконец, принцип законности подразумевает запрет отклонения от требований закона. Как показала практика исполнения ЗАП в нашей стране, более привычное для нас «неукоснительное соблюдение» требований закона не исключает в правосознании отечественного правоприменителя возможности произвольно отклониться от закона, попросту не применяя его. Заметим, речь идёт не о прямом нарушении закона, а просто о его молчаливом игнорировании. Такой подход нередко оправдывается тем, что существуют специальные нормы законодательства, которым отдаётся предпочтение в сложившейся практике правоприменения. А в последнее время в качестве аргумента нередко приводятся технические параметры цифровых систем, широко применяемых сегодня в государственном управлении.
Но с точки зрения принципа законности в правовом государстве подобные аргументы никак не могут оправдать неприменение закона в тех случаях, которые попадают в сферу его применения. Такое выборочное, фрагментарное правоприменение есть отклонение от требований закона и, значит, нарушение законности.
Принцип соразмерности, пожалуй, в наибольшей мере выражает сущность правового государства. Её смысл состоит в том, что вмешательство публичной власти в правовой статус частного лица должно быть ограничено публичной мерой: т. е. власть должна применяться дозированно, с чувством меры. Умеренность в административном вмешательстве свидетельствует о бережном отношении правового государства к индивидуальной свободе, к автономии частной воли, потому что именно эти ценности лежат в его доктринальной основе.
Принцип соразмерности требует от государства поиска разумного баланса публичных и частных интересов при вмешательстве в правовой статус частного лица. Например, интересы развития дорожно-транспортной инфраструктуры города могут требовать изъятия земли, принадлежащей частному лицу, но интересы частного лица также заслуживают внимания и защиты. Поэтому административный орган обязан учесть и взвесить вовлечённые интересы и принять такое сбалансированное решение, которое обеспечивало бы реализацию публичного интереса без чрезмерного ущемления интереса частного.
В другом случае интересы информационной безопасности общества требуют изъятия определённой информации из свободного доступа в сети интернет, но частная свобода доступа к информации, напротив, требует публичной доступности информации и свободного её распространения. Значит, компетентный административный орган, осуществляя свои надзорные функции, обязан взвесить реальную угрозу публичным интересам и вероятный ущерб свободе информации, и принять решение, которое соотнесло бы эти интересы наиболее справедливо в конкретных обстоятельствах дела.
Заметим, что взвешивать интересы административный орган обязан, несмотря на то, что он действует в пределах своей компетенции и с точки зрения законности вправе применить любую меру в рамках своих полномочий. Однако принцип соразмерности запрещает ему бездумно распоряжаться властью, требуя взвешенного осмысленного подхода к каждому делу, к каждой конкретной ситуации.
Почему в правовом государстве недостаточно лишь соблюдения законности, но необходима также и соразмерность? Дело в том, что баланс интересов нельзя определить заранее для каждой ситуации. Оптимальный баланс есть результат взвешивания и согласования различных затронутых интересов в конкретных жизненных обстоятельствах. Поэтому вопрос соразмерности, как правило, приходится решать индивидуально: на уровне административного или судебного решения, а не закона.
Например, в ситуации реальной эпидемиологической угрозы правительство может установить жёсткий режим самоизоляции, что будет оправдано, несмотря на серьёзные ограничения индивидуальной свободы граждан, поскольку иных способов остановить заражение нет. Но в другой ситуации, когда риск заражения не столь высок и есть более мягкие достаточно эффективные меры, подобные ограничения оказались бы неоправданно жёсткими, т. е. несоразмерными. Законодатель в правовом государстве тоже руководствуется принципом соразмерности, но нередко ему приходится оставлять вопрос соразмерности на усмотрение административных органов. И тогда во избежание административного произвола необходим надёжный контроль соразмерности административных решений со стороны административного суда.
Особенность принципа соразмерности в том, что он нередко применяется в дополнение к букве закона: там, где прямое применение закона без учёта конкретных обстоятельств оказалось бы явно несправедливым или прямых предписаний закона вообще нет. Тогда, руководствуясь одной лишь соразмерностью, административный орган или суд может прийти к справедливому решению.
Формат данной статьи не позволяет подробно раскрыть все основные принципы правового государства. Однако они заслуживают того, чтобы быть хотя бы перечисленными.
В правовом государстве должны выполняться принцип правовой определённости, принцип равного обращения с гражданами, принцип разделения властей, принцип уважения достоинства человека, а также принцип ответственности государства перед гражданами.
Каждый принцип имеет своё доктринальное содержание, которое было сформировано вековой научно-теоретической работой и судебной практикой развитых правовых государств.
Административную юстицию называют столпом правового государство не случайно: ведь именно на ней лежит ответственность за проведение в жизнь принципов правового государства. Насколько административные суды способны утверждать указанные принципы в правоприменительной практике, настолько правовое государство будет проявлено в реальной жизни общества. Сегодня вышеизложенные концепции и принципы уже не являются только научной доктриной.
Статья 1 новой редакции Конституции прямо провозглашает правовой характер нашего государства. Принцип соразмерности закреплён сразу в двух статьях Конституции: в части 4 статьи 20 и части 3 статьи 21. Теперь соразмерность — конституционный принцип в Республике Узбекистан, подлежащий соблюдению во всех публично-правовых отношениях.
Надо сказать, что за пять лет до конституционного закрепления принцип соразмерности был установлен законом «Об административных процедурах» как принцип административных процедур и как таковой стал обязательным для всех административных органов. Однако и сегодня этот основополагающий принцип правового государства так и не стал реальностью отечественной административной практики.
Всё дело в том, что административные суды не сумели добиться от административных органов соблюдения этого и многих других принципов административных процедур. В подавляющем большинстве случаев административные акты и административные действия не проходят проверку на соразмерность в административном судопроизводстве.
Все принципы правового государства сегодня предусмотрены ЗАП как принципы административных процедур. В сущности, принципы административных процедур — это приложения общих принципов правового государства к административной практике.
Таким образом, становится ясно, что воплощение конституционной идеи правового государства в реальной жизни — это практически вопрос способности административной юстиции обеспечить соблюдение принципов административных процедур, предусмотренных ЗАП, в административно-правовой деятельности административных органов.
Административные суды в обязательном порядке должны проводить проверку соразмерности и соблюдения иных принципов административных процедур при рассмотрении дел об административных спорах. А чтобы судебный контроль соблюдения принципов административных процедур стал обязательным и неотвратимым, новая редакция КоАС должна предусмотреть соответствующие требования. В этом будет заключаться важная стыковка двух основных законов современного административного права Узбекистана.
Правозащитная функция административной юстиции
Следующий доктринально важный вопрос — это характер судебного контроля административных судов и обусловленные им цель и смысл административного судопроизводства. Административной юстиции как институту присущ правозащитный характер. Это значит, что её назначение в правовой системе не сводится к контролю объективной законности и даже к разрешению административных споров: она служит, в первую очередь, защите прав заинтересованного лица от неправомерных решений и действий административных органов.
Правозащитная функция административной юстиции настолько важна, что без неё вообще невозможно представить современное правовое государство. Правозащитный характер административной юстиции позволяет ей находить оптимальный баланс между публичными и частными интересами при разрешении административных споров. При этом проверяется не просто соблюдение действующего законодательства, но соразмерность применения власти, а также соблюдение надлежащей административной процедуры. Тем самым административная юстиция обеспечивает уважение к человеку в форме защиты доверия и обеспечения права быть выслушанным, а также поддержанию правовой определённости и безопасности в сфере административно-правовой деятельности.
Таким образом, контроль законности, осуществляемый административными судами в ходе административного судопроизводства, носит характер защиты субъективных прав и законных интересов.
В отличие от административной юстиции прокурорский надзор — это институт объективного контроля законности. Он может быть в некоторой степени полезен в защите прав заинтересованных лиц, но в принципе он для этих целей не приспособлен. Всё дело в том, что прокуратура — это орган правоохранительный, а не правозащитный. Когда дело касается охраны публичных ценностей, например, защищаемых уголовным правом, прокуратура оказывается совершенно подходящим инструментом. Но в защите субъективных прав и интересов её арсенал правовых средств и возможностей нередко оказывается малопригодным.
Достаточно упомянуть тот факт, что прокурорский надзор по определению стремится не к защите нарушенного субъективного права, а к обеспечению объективной законности. Следовательно, ни само заинтересованное лицо, обратившееся с жалобой в органы прокуратуры, ни другие заинтересованные лица не защищены от так называемого «поворота к худшему», который вполне может случиться в итоге прокурорской проверки. К тому же прокурорский надзор лишён процессуальной формы, обеспечивающей заинтересованных лиц наилучшими условиями для защиты их прав и законных интересов. Это становится очевидным, если попытаться представить проверку соразмерности со стороны органов прокуратуры.
С учётом вышеизложенного считаем важным, чтобы в новой редакции КоАС вопрос правозащитного характера судебного контроля в административном судопроизводстве нашёл отражение. Тем самым «активная роль» суда не должна сводиться к проверке соблюдения административным органом действующего законодательства, но должна проявляться, прежде всего, в выявлении и устранении нарушений субъективных прав и законных интересов заинтересованных лиц, а также в обеспечении их восстановления.
Основная форма административно-правовой деятельности и центральный элемент административной процедуры — это административный акт. Современная наука определяет административный акт как публично-правовой акт административного органа, принятый в рамках его компетенции в сфере административно-правовой деятельности, направленный на разрешение индивидуально-конкретного дела по существу и содержащий односторонне властное распоряжение от лица государства, адресованное внешнему для административного органа, т. е. организационно не подчинённому, лицу или лицам.
Административный акт — это поистине гениальное изобретение великого германского правоведа Отто Майера, которое пережило своего создателя уже более чем на столетие и стало главным системообразующим понятием современного административного права.
Отто Майер блестяще свёл всю полицейскую опеку и прочую распорядительную деятельность публичной администрации к воздействию на правовой статус граждан. С точки зрения связывания публичной администрации законом первостепенное значение имели те властные меры, которые оказывали непосредственное правовое воздействие на права граждан. Именно в применении таких мер было критически важно обеспечить верховенство закона, основанность на законе и запрет отклонения от закона, т. е. подлинную законность правового государства. Именно в таких мерах важно соблюдение принципа соразмерности, равного обращения и защиты доверия. Именно они очерчивали то поле взаимодействия граждан с публичной администрацией, на котором решалась судьба правового государства.
Фактически от того, насколько эффективно удалось бы регламентировать принятие таких мер правом, зависела реализация самой идеи правового государства. Эти меры, вторгающиеся в правовой статус граждан, были концептуально обобщены в понятии «административный акт». Неслучайно сам Отто Майер утверждал, что «государство, не имеющее для своего управления закона и административного акта, не может считаться правовым».
Выделение и концептуальное обобщение наиболее опасных мер административного воздействия на граждан в понятии административный акт позволило науке и судебной практике выстроить доктрину правового регулирования применения таких мер. Эта доктрина должна была обеспечить надёжную связанность административного акта законом, но при этом устойчивость и правовую определённость, а также разумный баланс правомерности и целесообразности в действиях публичной администрации. Фактически вся административная процедура, да и все современное административное право в целом, выстраивается вокруг концепции административного акта.
К сожалению, в действующей редакции КоАС понятия административный акт до сих пор нет, что затрудняет рецепцию современной доктрины административной юстиции и не позволяет кардинально улучшить административное судопроизводство.
Значит, одной из ключевых задач реформы административного судопроизводства должно стать внедрение института административного акта, а также обусловленных им видов искового производства: об отмене административного акта, о возложении обязанности издать административный акт или наложении запрета на издание административного акта, о признании административного акта неправомерным или недействительным.
Указанные доктринальные ориентиры позволят выстроить реформу административного судопроизводства максимально грамотно, научно обоснованно. Тщательная доктринальная проработка реформы позволит значительно повысить эффективность судебного контроля правомерности административно-правовой деятельности административных органов и защиты прав заинтересованных лиц в административном судопроизводстве.
Затрагивая вопросы повышения эффективности судебного контроля правомерности административно-правовой деятельности административных органов, органов государственного управления в целом, нельзя не отметить и важность принятия закона «Об органах судейского сообщества», подготовленного в соответствии с указом президента от 30 января 2025 года № ПФ-16, направленного на определение правовых основ органов судейского сообщества.
В Конституции закреплено, что судебная власть осуществляет свою деятельность независимо от законодательной и исполнительной властей, политических партий, других институтов гражданского общества. Право на независимый и беспристрастный суд является правом каждого человека. Это право закреплено в статье 10 Всеобщей декларации прав человека и других международных правовых документах, к которым присоединился Узбекистан.
Несомненно, на сегодняшний день повышение роли органов судейского сообщества в обеспечении подлинной независимости судебной власти, определение их правовых основ, задач, функций и полномочий, порядка их формирования, в том числе порядка выдвижения кандидатов в эти органы, механизмов деятельности органов судейского сообщества, порядка их взаимодействия между собой и с другими ведомствами, а также широкое внедрение принципа самоуправления судей является актуальным и необходимым.
Законопроект «Об органах судейского сообщества», носящий рамочный характер, призван заложить единые законодательные основы организации и деятельности органов судейского сообщества, тем самым способствуя обеспечению подлинной независимости судебной власти и судей, становлению судебного самоуправления в нашей стране в соответствии с мировыми стандартами.
Признавая актуальность данной законопроектной разработки, а также важность целей, на достижение которых она направлена, полагаем необходимым указать на ряд вопросов, требующих внимания и обсуждения.
Вопросы, требующие внимания и обсуждения
Во-первых, с учётом того, что основным постоянно действующим органом судейского сообщества является Высший судейский совет, вопросы статуса, организации и деятельности которого регулируются отдельным законом, предмет предлагаемого закона оказывается довольно сильно усечённым. О совете в нём почти ничего не сказано, и нет положений, которые бы как-то согласовывали новое рамочное регулирование, действующее в отношении всех органов судейского сообщества, со специальным регулированием вопросов, касающихся совета, предусмотренным законом «О Высшем судейском совете».
С точки зрения системности законодательного регулирования закон «Об органах судейского сообщества» должен либо полностью регулировать все вопросы своего предмета, в том числе и связанные с советом (т. е. заменить закон «О Высшем судейском совете»), либо, как минимум, заложить единые общие для всех органов судейского сообщества принципы организации и деятельности, основы их правового статуса.
В последнем случае законопроект должен предложить какое-то принципиально новое рамочное регулирование, из которого вытекали бы существенные изменения и дополнения к действующему закону «О Высшем судейском совете». Если же новый закон не добавит ничего существенного к действующему регулированию вопросов правового статуса, организации и деятельности совета, просто не затрагивая их, его предмет окажется очевидно неполным.
Во-вторых, в части, касающейся регулирования вопросов иных органов судейского сообщества — квалификационных коллегий — предмет регулирования нового закона во многом совпадает с предметом Положения о квалификационных коллегиях судей, которое приводится в приложении к проекту закона. Не вполне понятно, для чего нужно регулировать задачи, вопросы организации и компетенции квалификационных коллегий в положении, если они по замыслу должны быть урегулированы самим предлагаемым законом.
Получается, что предмет закона оказывается, с одной стороны, усечённым из-за того, что существенная его часть вынесена в предмет специального закона о совете, а, с другой, — дублируется предметом указанного положения о квалификационных коллегиях. В итоге значение нового закона практически сводится к прояснению статуса только одного органа судейского сообщества — съезда судей.
Но такая скромная регуляторная задача могла бы быть гораздо проще решена подготовкой проектов изменений и дополнений в закон «О судах» и в закон «О внесении изменений и дополнений в Положение о квалификационных коллегиях судей», что ставит под сомнение необходимость разработки нового закона, да ещё с таким «громким» названием. Необходимо ещё раз задуматься над систематизацией законодательного регулирования в данной сфере и доработать законопроект соответственно.
В-третьих, в работе над законодательными основами статуса, организации и деятельности органов судейского сообщества необходимо учесть замечания авторитетных зарубежных структур, в частности, ООН и ОЭСР. Напомним, в докладе Специального докладчика ООН по вопросам независимости судей и адвокатов было отмечено, что «положения, касающиеся организации и функций Высшего судейского совета не вполне соответствуют международным стандартам и не обеспечивают достаточных гарантий независимости суда и процессов судебной карьеры от внешнего политического давления, преимущественно со стороны исполнительной власти».
В Базовом отчёте 5-го раунда мониторинга ОЭСР антикоррупционных реформ в Узбекистане в рамках Стамбульского плана действий по борьбе с коррупцией прямо указывалось, что Высший судейский совет «не в полной мере соответствует определению органа судебного управления, согласно методологии мониторинга и не может рассматриваться в таком качестве при оценке критериев».
В необходимости совершенствования регулирования вопросов независимости судей убеждает и Оценка национальной антикоррупционной среды (NISA), проводимая в настоящее время Transparency International и Агентством по противодействию коррупции Узбекистана.
Предлагаемый законопроект должен предложить совершенно определённое регулирование, направленное на устранение указанных несоответствий международным стандартам в области независимости судебной власти и судейского самоуправления. Как раз в этом может состоять регуляторная роль законопроекта в части, касающейся статуса и деятельности совета. С учётом вышеизложенного представляется целесообразным рассмотреть возможность доработки данного законопроекта в обозначенной части.
Мнение авторов может не совпадать с мнением редакции.
