НОВОСТИ В УЗБЕКИСТАНЕ
Фото: Евгений Сорочин / «Газета.uz»
Неконкурентные госзакупки: закон есть, а ограничений нет — коррупционные риски сохраняются
Несмотря на реформы, почти половина госзакупок в Узбекистане по-прежнему проводится неконкурентными способами. Эксперт Хусаин Раджапов разбирает, как «широкий коридор» прямых договоров в законодательстве позволяет обходить тендеры, и почему необходимо пересмотреть действующую систему контроля.
Сегодня, 11:25
Колонки
Экономика
Хусаин Раджапов (PhD), научный сотрудник Исследовательского центра «Бизнес-право и судебная защита» в Ташкентском государственном юридическом университете, специалист в области «Конкурентное право»,приглашённый исследователь Университета Кобе (Япония).
В программе приоритетных реформ по развитию инфраструктуры махаллей и формированию облика «Нового Узбекистана», утверждённой указом президента от 16 февраля 2026 года (УП-22), борьба с коррупцией в сфере государственных закупок и развитие открытой, добросовестной конкуренции названы одними из ключевых направлений государственной политики.
Также в госпрограмме акцент среди проблем в сфере государственных закупок сделан на аффилированности участников и картельных соглашениях. О проблеме картельных сговоров в госзакупках эксперт подробно писал ранее в данной статье.Реклама на Gazeta
Хусаин Раджапов.
Cледует отметить, что за последние годы в Узбекистане действительно реализован ряд реформ, направленных на повышение прозрачности закупочной системы и снижение коррупционных рисков: внедрены электронные тендеры и аукционы, проводится цифровизация процедур.
Однако практика показывает, что сама по себе электронизация госзакупок не способна автоматически решить проблему неэффективного расходования бюджетных средств. Коррупция и картельные сговоры как со стороны участников закупок, так и со стороны заказчиков никуда не исчезают, а просто переходят на новые форматы.
Во многих случаях корень злоупотреблений кроется в деятельности самих заказчиков: именно они могут заранее «подбирать» исполнителя, манипулировать условиями закупок и скрытно координировать действия поставщиков, формально имитируя конкуренцию. О типовых коррупционных схемах в конкурентных электронных госзакупках автор также писал ранее здесь.
В этой статье предлагается сосредоточиться на другой, менее заметной, но не менее рискованной зоне — коррупционных рисках в неконкурентных закупках. Несмотря на проведённые реформы, существенная часть государственных закупок по-прежнему осуществляется через прямые договоры и закупки у единственного поставщика, что создаёт прямую угрозу конкуренции, эффективному использованию бюджетных средств и реальной борьбе с коррупцией.
Крупнейший сегмент экономики
Согласно официальной статистике, за последние два года почти половина государственных закупок осуществлялась без конкурентных процедур — через прямые договоры и закупки у единственного поставщика: 46% в 2024 году и 43% — в 2025 году. При этом доля прямых договоров составляла порядка 28% от общего объёма закупок.
Важно понимать: система государственных закупок в Узбекистане — это не просто техническая или административная процедура. Это крупнейший сегмент экономики. Их объём оценивается примерно в 20% ВВП. А значит, любые проявления неконкурентности, неэффективности или коррупционных рисков в этой сфере превращаются в системную проблему, влияющую на всю экономику в целом.
Поэтому обеспечение прозрачности и добросовестной конкуренции в госзакупках — это не только правовой принцип. Это вопрос макроэкономической устойчивости, доверия к институтам государства и рационального использования бюджетных средств.
Ниже Хусаин Раджапов последовательно рассматривает причины сохранения неконкурентных механизмов — прежде всего практики прямых договоров, её связь с коррупционными рисками, а также противоречия и уязвимости в правовом регулировании. Этот анализ не ставит под сомнение заявленные антикоррупционные цели государства. Напротив, он направлен на выявление тех правовых и институциональных «слабых мест», из-за которых исключения из конкурентных процедур могут использоваться не по назначению — на стадии подготовки решений и исполнения закупочных решений.
«Закон есть, но широкая зона исключений из конкурентных процедур сохраняется»
Статья 71 закона «О государственных закупках» содержит перечень из 21 случая, когда допускается заключение прямых договоров. Часть этих оснований действительно имеет исключительный характер и в целом выглядит оправданной с точки зрения публичных интересов: например, закупки в условиях чрезвычайных ситуаций, приобретение у правообладателя результатов интеллектуальной деятельности, закупки по регулируемым ценам, а также отдельные операции с наркотическими и психотропными веществами.
Однако суть проблемы в другом: как минимум половина из 21 основания (см. таблицу 1 ниже), перечисленного в статье 71 закона «О государственных закупках», на практике не требует прямого договора — такие закупки вполне можно проводить через конкурентные торги. Эти случаи приведены ниже в таблице 1. Именно здесь исключение начинает подменять собой правило.
Таблица 1. Основания, предлагаемые к исключению из перечня прямых договоров, по которым возможно проведение конкурентных тендерных процедур
№
Действующее основание
ст. 71 Закона «О Государственных закупках»
Почему это не является достаточным основанием для прямого договора
Какой конкурентный механизм можно применять
1
Назначение адвоката (представителя) по судебным делам
Рынок юридических услуг конкурентный; качество и стоимость услуг можно сравнивать
Отбор на основе лучшего предложения / тендер с квалификационными требованиями
2
Билеты и проживание для служебных командировок
Рынок авиакомпаний, агентств и гостиниц конкурентный
Электронный магазин / упрощённая процедура малых закупок / аукцион
3
Санаторно-курортные путёвки и билеты на культурные мероприятия
Существует множество поставщиков услуг
Отбор лучшего предложения / тендер
4
Новые автотранспортные средства, специальная и сельхозтехника
Между дилерами и производителями есть реальная конкуренция
Тендер / аукцион
5
Услуги для официальных делегаций (проживание, питание, сувениры)
Это стандартные рыночные услуги, не связанные с форс-мажором
Отбор лучшего предложения / тендер / электронный магазин (для мелких закупок)
6
Закупки за счёт резервного фонда КМ и для парламентских делегаций
Источник финансирования не может оправдывать отказ от конкуренции
Тендер / двухэтапные государственные закупки
7
Продовольствие для социальных учреждений
Рынок продуктов питания высококонкурентный
Аукцион на понижение цены / тендер
8
Медицинские осмотры и лечение
Во многих случаях существует конкуренция между частными клиниками
Отбор лучшего предложения / двухэтапные закупки
9
Образовательные программы и привлечение иностранных специалистов через фонд «Эл-юрт умиди»
Рынок образовательных услуг конкурентный
Отбор лучшего предложения / тендер
10
Услуги связи, интернета и телерадиовещания
На рынке присутствует несколько провайдеров
Тендер / аукцион / рамочные долгосрочные закупки
Сохранение прямых договоров в качестве «исключений» по таким направлениям на практике приводит не к оперативности, а к системному ограничению конкуренции, формированию устойчивых преимуществ для отдельных поставщиков и, как следствие, — к искусственной монополизации целых сегментов рынка.
Отдельно важно подчеркнуть: приведённая таблица не оспаривает необходимость прямых договоров в действительно уникальных или чрезвычайных случаях. Она показывает, что часть оснований по своей природе относится к конкурентным рынкам и может закупаться через предусмотренные законом конкурентные процедуры, снижая коррупционные риски и предотвращая монополизацию рынка.
Особое внимание заслуживает положение статьи 71, допускающее прямые договоры на основании правительственных решений. Именно здесь возникает «широкий коридор», который трудно контролировать.
Ключевые проблемы этого механизма:
- для такого основания не установлены чёткие критерии применения;
- отсутствуют финансовые лимиты;
- даже когда тендер объективно возможен, сохраняется возможность вывести закупку из конкуренции через отдельное решение.
В результате крупные закупки могут на законных основаниях обходить конкурентные процедуры. Это создаёт условия, при которых недобросовестные должностные лица, прикрываясь правительственными актами, получают возможность через этот «широкий коридор» передавать значимые госзаказы без тендеров аффилированным структурам. В таких условиях существенно повышается риск институциональной коррупции в системе государственных закупок.
Когда «исключения» оформляются правительственными решениями: как прямые договоры становятся нормой
Фото: Евгений Сорочин / Gazeta
На практике всё чаще встречаются ситуации, когда правительственными решениями министерствам, ведомствам и крупным компаниям с государственным участием предоставляется право заключать прямые договоры без тендеров. Более того, в ряде случаев в самих решениях указывается конкретная компания, с которой следует заключить договор.
Так, только в первом полугодии 2025 года были приняты отдельные решения, среди которых:
- для цифровизации процессов приёма зерна и расчётов было принято решение закупить информационную систему «d-xarid.uz» у ООО Realsoft по прямому договору, при этом публичных разъяснений, по каким критериям выбран именно этот подрядчик и почему не проводился тендер, представлено не было;
- в рамках проектов по созданию интенсивных садов и теплиц ООО AGROSANOAT INNOVATORLARI получило право поставлять товары и услуги без конкурсных процедур, а также одновременно выполнять проектирование и строительные работы — без публичного обоснования причин предоставления компании такого эксклюзивного статуса;
- механизм прямой реализации драгоценных металлов крупными государственными горно-металлургическими компаниями был продлён до 2030 года, однако открытая оценка его влияния на конкурентную среду и рыночные условия не представлена;
- Система обязательной маркировки товаров в Узбекистане была передана ООО CRPT TURON без проведения открытого конкурса;
- государственная нефтегазовая компания «Узбекнефтегаз» в сжатые сроки заключила прямые договоры на суммы в триллионах сумов, при этом значительная часть контрактов без тендеров была сконцентрирована у ограниченного круга частных компаний.
Объединяет эти примеры то, что в решениях, как правило, не раскрывается, почему выбран именно механизм прямого договора, почему невозможно провести тендер и на каком основании государственный заказ концентрируется у узкого круга частных компаний. В таких условиях «коридор», предусмотренный статьёй 71, фактически превращается в легальный инструмент вывода крупных закупок из конкуренции.
Ситуацию дополнительно усугубляет то, что часть подобных решений принимается в закрытом режиме и не публикуется для общественного обсуждения. Когда общество не видит критериев, обоснований и альтернатив, принципы прозрачности и подотчётности в сфере госзакупок оказываются серьёзно подорваны.
Ограничения были — но их быстро отменили
По инициативе Антикоррупционного агентства указом президента от 11 ноября 2022 года (УП-244) были введены ограничения, призванные сократить практику крупных неконкурентных закупок по решениям правительства. С 1 марта 2023 года предусматривались:
- запрет на госзакупки по прямым договорам на сумму 3500 и более БРВ (1,44 млрд сумов и выше) на основании решений Кабинета министров;
- запрет на прямые договоры между министерствами и их подведомственными организациями на сумму 3500 и более БРВ.
Эти ограничения могли стать вспомогательным инструментом сдерживания неконкурентных практик и усиления конкуренции.
Однако они просуществовали менее месяца и были исключены указом президента от 4 апреля 2023 года УП-47 (акт отсутствует в базе lex.uz и имеет закрытый характер). Позднее отдельные корректировки вносились указом от 26 декабря 2025 года УП-259, однако в целом «широкий коридор» прямых договоров в системе госзакупок так и не был закрыт.
«Комплексная экспертиза»: независимый контроль или формальная галочка?
Поправками 2024 года в закон «О государственных закупках» было предусмотрено, что прямые договоры, заключаемые на основании решений правительства, подлежат обязательной экспертизе в Центре комплексной экспертизы.
Формально это шаг к усилению контроля. Но возникает принципиальный вопрос: можно ли считать такой механизм по-настоящему независимым или нейтральным?
Центр комплексной экспертизы является структурой при Министерстве экономики и финансов. В результате заказчик, регуляторные решения и экспертная инстанция оказываются внутри одной управленческой вертикали. В таких условиях экспертиза рискует стать процедурной «галочкой», а не реальным барьером против завышения цен, аффилированности и необоснованных прямых договоров. Без институциональной независимости контрольный потенциал механизма остаётся ограниченным.
Стратегия признаёт проблему — но не даёт чётких ответов
Фото: Евгений Сорочин / Gazeta
В Стратегии совершенствования и развития системы государственных закупок на 2025−2027 годы, утверждённой постановлением Кабинета министров от 20 декабря 2024 года №865, высокая доля прямых договоров прямо названа проблемой. В документе, в частности, предусмотрены:
- разработка методов обоснования цены по прямым договорам;
- внедрение практики вынесения неконкурентных закупок на общественное обсуждение.
Однако здесь кроется ключевой риск. Во-первых, опора на так называемую «начальную цену» как критерий обоснования недостаточна сама по себе. Начальная цена далеко не всегда отражает реальную рыночную стоимость. Без сопоставления с альтернативными предложениями и анализа конкурентной среды любое «обоснование» остаётся условным и легко формализуемым.
Во-вторых, общественное обсуждение — полезный инструмент, но его эффективность напрямую зависит от полноты раскрываемой информации. Если в правительственных решениях не объясняется, почему невозможно провести тендер и по каким критериям выбран конкретный подрядчик, обсуждение рискует превратиться в процедурную формальность. Общие формулировки о «совершенствовании», «развитии» или «оптимизации» не заменяют прозрачного и проверяемого обоснования по каждому конкретному контракту.
Заключения Антимонопольного комитета и Антикоррупционного агентства
Даже с учётом введённой в 2024 году комплексной экспертизы возникает принципиальный вопрос: может ли этот механизм служить полноценным институциональным фильтром для прямых договоров, если он встроен в правительственную вертикаль?
Ситуацию усугубляет то, что заключения Комитета по конкуренции и Агентства по противодействию коррупции по действующему законодательству не носят обязательного характера. Органы, принимающие решения, вправе запросить их позицию — но вправе и проигнорировать её. По сути, заключения контрольных органов остаются рекомендательными, не имея реальной юридической силы блокировать заведомо рискованные решения.
Именно в механизме прямых договоров, где коррупционные риски объективно выше всего, такая конструкция выглядит особенно уязвимой. Даже если контрольный орган указывает на угрозу ограничения конкуренции, конфликт интересов или необоснованное завышение цены, эти сигналы могут быть обойдены.
При этом прямые договоры по своей природе являются исключением из принципа конкурентного и эффективного расходования бюджетных средств. Следовательно, их применение должно сопровождаться усиленным — а не ослабленным — контролем. То есть они должны проходить через обязательный двойной институциональный фильтр — антимонопольный и антикоррупционный контроль.
Иначе складывается парадоксальная ситуация: механизмы контроля формально существуют, но не оказывают решающего влияния на процесс принятия решений. В результате система продолжает воспроизводить те же коррупционные риски — лишь в более «законной» упаковке.
Что делать?
Мои предложения следующие:
1. Сузить перечень оснований для прямых договоров по статье 71. Примеры из таблицы показывают: как минимум половина оснований, позволяющих заключать прямые договоры, по своей природе не являются «исключительными» и могут закупаться конкурентно. Прямой договор не должен становиться «обычной» процедурой — он должен оставаться строго ограниченным инструментом для действительно уникальных и чрезвычайных случаев.
2. Ввести чёткие критерии для прямых договоров по решениям правительства. Использование правительственных актов как основания для прямого договора следует допускать только в узких ситуациях: проекты стратегического значения, национальная безопасность, исполнение международных обязательств, инновационные проекты на ещё несформированном рынке. При этом каждое решение должно содержать публичное и проверяемое обоснование: почему проведение тендера невозможно и по каким причинам выбран именно этот подрядчик.
3. Закрепить финансовые лимиты на уровне закона — без возможности обхода. Пороговые значения (например, 3500 БРВ) должны быть прямо прописаны в законе как жёсткая норма, которую нельзя отменить или обойти подзаконными актами. Иначе любые ограничения остаются временными и легко устранимыми политическим решением.
4. Предотвращать монополизацию при применении прямых договоров. По своей конструкции прямые договоры создают риск концентрации госзаказа у ограниченного круга компаний и формирования устойчивых монопольных позиций. Поэтому для поддержки конкуренции и снижения коррупционных рисков целесообразно предусматривать механизмы диверсификации — в том числе распределение крупных объёмов закупок между несколькими независимыми исполнителями.
Безусловно, не каждый проект допускает заключение нескольких контрактов — например, если речь идёт о едином технологическом комплексе или о полной ответственности одного подрядчика за конечный результат. Однако в тех случаях, когда предмет закупки можно разделить без ущерба для качества, сроков и управляемости, разумным решением может стать распределение объёма заказа между несколькими поставщиками.
Такой подход снижает зависимость заказчика от одного контрагента и сдерживает риски монополизации и завышения цен.
5. Перевести контроль из «формальности» в реальный институциональный фильтр. Чтобы прямые договоры оставались исключением, целесообразно закрепить в законе обязательный трёхступенчатый механизм согласования:
- Положительное заключение Центра комплексной экспертизы — оценка правовой, финансовой и технической обоснованности договора;
- Положительное заключение Комитета по конкуренции — анализ рисков ограничения конкуренции, наличия альтернативных поставщиков и оправданности отказа от тендера;
- Положительное заключение Агентства по противодействию коррупции — оценка рисков конфликта интересов, коррупционных факторов и необоснованного завышения цены.
В законе должно быть прямо закреплено: при наличии хотя бы одного отрицательного заключения прямой договор не допускается.
Такой подход:
- действительно превратит прямые договоры в исключение, а не правило;
- выведет механизмы контроля из формального, рекомендательного статуса в плоскость реальных ограничений;
- создаст институциональный баланс при принятии решений;
- наполнит реальным содержанием провозглашённый приоритет «госзакупки без коррупции и с честной конкуренцией».
В случае закрепления обязательности заключений Антимонопольного комитета и Антикоррупционного агентства в связке с экспертизой Центра комплексной экспертизы борьба с коррупцией и защита конкуренции в сфере госзакупок перестанут быть декларацией и превратятся в институциональную гарантию.
Как это устроено в других странах
В Европейском союзе допускается заключение контрактов без предварительной публикации (аналог прямых договоров), но только в крайне исключительных случаях, которые должны трактоваться узко и строго — это прямо указано в Директиве Европейского парламента и Совета (ст 32).
В США федеральное законодательство о закупках содержит чёткий подраздел, где перечисляются конкретные основания для закупок у единственного поставщика (например, отсутствие альтернативных поставщиков, чрезвычайные ситуации), и каждое такое основание должно быть документально обосновано.
В Японии прямые соглашения рассматриваются как ограниченные исключения, применяемые только при наличии объективных факторов, таких как срочность или невозможность проведения конкурентной процедуры (ст. 29−3−4).
Вывод
В Узбекистане сделаны важные шаги по цифровизации и развитию конкуренции в госзакупках. Но сохранение «широкого коридора» для неконкурентных процедур, быстрая отмена ограничений и недостаточная независимость контроля продолжают воспроизводить коррупционные риски. Пока прямые договоры не будут жёстко ограничены критериями, финансовыми лимитами и действительно независимым контролем, говорить о прозрачности и эффективности системы придётся скорее на уровне лозунгов.
В завершение: последние публичные обсуждения с предпринимателями в Торгово-промышленной палате показывают: проблема кроется не только в поведении бизнеса, но и в самой архитектуре системы государственных закупок. Эти системные изъяны, их конкретные механизмы, а также проблемы закупок у единственного поставщика без тендеров станут предметом отдельного, более детального анализа в следующих публикациях.
* Приведённые в статье анализ и выводы основаны на доступных и ограниченных открытых источниках, не носят исчерпывающего характера и могут содержать отдельные неточности. В этой связи целесообразно провести углублённое и комплексное исследование сферы государственных закупок в сотрудничестве с профильными государственными исследовательскими центрами и независимыми исследовательскими институтами с последующей выработкой системных решений.
