НОВОСТИ В УЗБЕКИСТАНЕ
Фото: Шухрат Латипов / «Газета.uz»
Колонка. Почему Узбекистану нужна полноценная регуляторная реформа
Следующий этап реформ в Узбекистане упирается уже не столько в отдельные разрешения, лицензии и процедуры, сколько в саму архитектуру регулирования. Пока массив подзаконных актов разрастается, точечная дерегуляция будет давать ограниченный эффект, пишет Бехзодхон Алиханов.
Вчера, 21:10
Колонки
Экономика
Узбекистан подошёл к этапу, когда дальнейшее улучшение деловой среды зависит уже не только от налоговых льгот, цифровизации услуг или сокращения отдельных разрешений. Ключевой вопрос теперь — насколько предсказуемой, компактной и управляемой является сама нормативная среда.
Следующий этап реформ должен касаться не только отдельных разрешений и процедур. Проблема глубже: система по-прежнему живёт в логике большого каскада подзаконных актов, где старые требования сохраняются по инерции, а новые появляются слишком легко и часто.
Поэтому речь должна идти о полноценной регуляторной реформе с расчисткой старого массива, усилением оценки регулирующего воздействия (regulatory impact assessment, ОРВ) и введением предохранителей против нового разрастания регулирования.Реклама на Gazeta
В Узбекистане уже есть отдельные элементы регуляторного контура: портал общественного обсуждения, рамка ОРВ, регистрация ведомственных актов, E-qaror и реестр обязательных требований. Однако эти инструменты пока работают фрагментарно, охватывают нормативный массив неравномерно и не образуют полноценного цикла расчистки, контроля качества и самоограничения роста новых требований.
В результате система умеет производить новые нормы гораздо лучше, чем очищать себя от старых.
Поэтому реформа требует как кардинального сокращения подзаконных актов, так и усиления действующих механизмов, а также введения новых предохранителей, которые сделают производство новых требований более дорогим для самой системы.
Почему это нужно делать сейчас
По моим подсчётам на основе опубликованных документов Lex.uz, в 2014 году было принято 346 нормативно-правовых актов, а в 2025 году — уже 1274, то есть почти в 3,7 раза больше. Из них 1180 пришлись на подзаконный уровень, или около 93%. К марту 2026 года массив действующих актов достигал 15 232 единиц — без учёта документов с ограниченным доступом, секретных актов, а также решений хокимиятов.
Количество ежегодно утверждаемых НПА и динамика роста общей базы законодательства.
Важно понимать природу этого массива. Существенная часть его состоит не из фундаментальных норм, а из документов, которые уже выполнили свою функцию либо утратили актуальность в прежнем виде:
- разовые поручения, которые уже исполнены, но так и не были формально отменены;
- ссылки на несуществующие органы или законы, которые изменились;
- архаичные и коллидирующие акты, принятые до обновления Конституции и административной реформы 2022−2024 годов, в иной архитектуре государства, с другими министерствами, полномочиями и иногда с конкурирующими требованиями.
Именно поэтому реформе нужна более сильная правовая и институциональная форма. Речь идёт не о «слепой отмене всего», а о презумпции прекращения действия старого массива подзаконных актов, если государство не подтвердит их необходимость по закрытым критериям и не включит в ограниченный «белый список» (список исключений).
Параллельно действительно нужные правила должны быть подняты на более высокий юридический уровень — прежде всего в закон или кодекс прямого действия.
Сценарные оценки экономического эффекта являются приблизительными. Если регулирование станет компактнее, предсказуемее и юридически сильнее, то выиграют и инвесторы, и суды, и сам государственный аппарат.
Текущее состояние нормативной среды
Нормативно-правовая база Узбекистана выросла не только количественно, но и функционально усложнилась. Рост сопровождался ускорением темпа нормотворчества, дроблением регулирования между уровнями власти и накоплением большого числа подзаконных решений, многие из которых продолжают действовать по инерции.
Если разложить массив по уровням, то к 2026 году в нём насчитывались 21 кодекс, 1196 законов Узбекистана и 117 законов Республики Каракалпакстан. Всё остальное — вторичный слой, в котором и концентрируется основная часть регуляторного шума.
Во многих сферах система работает как каскад: закон или кодекс — указ или постановление президента — постановление Кабинета Министров — ведомственный акт — разъяснение — локальная практика применения. В результате даже там, где цель регулирования сама по себе рациональна, бизнес и правоприменитель сталкиваются с параллельными, дублирующими или временами противоречащими друг другу требованиями.
Что уже есть в регуляторном контуре и почему этого недостаточно
Элемент контура
Что уже закреплено
Где слабое место
Что нужно достроить
Закон о НПА
Определяет виды актов, их юридическую силу и базовые процедуры нормотворчества.
Масштаб проблемы часто обсуждается «в целом», без развёртки по видам НПА и по границам делегирования.
Разложить диагностику по типам актов и жёстче отделить первичное регулирование от вторичного.
Общественные консультации
Проекты НПА размещаются на портале общественного обсуждения; срок обсуждения — 15 дней, но обязательность охвата существенно ограничена
Проблема уже не только в наличии механизма, а в качестве охвата, обработке замечаний и слишком широком пространстве исключений
Сделать консультации обязательным фильтром качества для всех ключевых проектов и публично раскрывать, как замечания были учтены
ОРВ
В Узбекистане существует рамка предварительной и последующей оценки регулирующего воздействия (ex ante и ex post)
Неравномерный охват, слабая верификация расчётов, ограниченный набор оцениваемых эффектов и слабая связь с решением «сохранять или отменять»
Распространить ОРВ на весь ключевой массив охвата, включить цифровое, региональное и климатическое измерение и ввести независимую проверку расчётов
Ведомственные и местные акты
Работают госрегистрация ведомственных актов и отдельный цифровой контур E-qaror для местного уровня.
Именно здесь чаще всего накапливаются фрагментарные и слабо обозримые требования
Проводить инвентаризацию не только Lex.uz, но и ведомственного и локального слоя
Реестр обязательных требований
Создан как институциональная опора для сферы предпринимательства
Он пока не встроен в общую логику белого списка, регуляторного бюджета и публичного контроля.
Сделать реестр основанием для решений «оставить / консолидировать / отменить»
Сдвиг к закону
В недавних изменениях к законотворческому процессу уже отражена идея поднимать часть отношений с уровня подзаконного регулирования на уровень закона
Этот сдвиг пока не стал доминирующей практикой проектирования реформ
Использовать его как прямую опору для кодификации и сокращения вторичного слоя
Но наличие отдельных инструментов ещё не означает наличия работающей системы. Основные слабости — неравномерный охват, слабая верификация расчётов, ограниченный круг проектов, на которые реально распространяются консультации и ОРВ, а также отсутствие единого центра контроля качества, который связывал бы подготовку проекта, оценку воздействия, обработку замечаний, пересмотр действующих норм и ограничения на производство новых требований.
Пока эти элементы существуют рядом, но не складываются в единый цикл качественного регулирования.
Фото: Шохрух Хайдаров / Gazeta.
Последствия избыточного и нестабильного регулирования
Юридический налог для бизнеса и снижение управляемости
Большой и часто обновляемый массив требований фактически создаёт для бизнеса дополнительный «юридический налог». Компании тратят ресурсы не только на исполнение содержательных обязанностей, но и на поиск актуальной нормы, сверку коллизий, адаптацию процессов, подготовку отчётности, получение разрешений и постоянную коммуникацию с регуляторами.
Для государства эффект зеркальный. Чем больше разноуровневых актов, тем выше затраты на контроль исполнения, подготовку новых уточнений, разъяснения, обучение исполнителей и координацию между органами.
Для малого и среднего бизнеса это особенно болезненно: фиксированные расходы на юристов, бухгалтеров и консультантов занимают у него большую долю затрат, чем у крупных компаний, а часть бизнеса в итоге уходит в тень потому, что одновременно соблюдать все требования при разумных затратах становится трудно.
Непредсказуемость дороже формальных барьеров
Инвестору важны не только налоговые льготы, стоимость ресурсов или рабочей силы, но и устойчивость правил игры. Частые изменения подзаконного регулирования повышают премию за риск: долгосрочные проекты труднее просчитывать, а банки и инвесторы закладывают дополнительные правовые и операционные издержки. Для капиталоёмких отраслей — энергетики, металлургии, транспорта, телекоммуникаций — предсказуемость нередко важнее отдельной льготы.
Коллизии и размывание иерархии норм
Когда закон носит рамочный характер, а содержательные правила переносятся на подзаконный уровень, возникают два системных риска. Во-первых, разные органы начинают выпускать дублирующие или противоречащие друг другу документы. Во-вторых, фактическое значение получает не закон, а ведомственное требование. Это ослабляет верховенство закона и усложняет судебную защиту: спор всё чаще смещается с существа права на выяснение того, какой именно вторичный документ сегодня считается применимым и наиболее актуальным.
Нагрузка на экономические суды растёт. Если в 2017 году ими было рассмотрено 347,4 тысячи дел, то в 2025 году — уже 690,8 тысячи (рост в 2 раза), а сумма взысканий в пользу истцов достигла 27,7 трлн сумов. Это не прямое доказательство размывания иерархии норм, но важный сигнал того, что цена правовой неопределённости для экономики и правоприменения увеличивается.
Фото: Шухрат Латипов / Gazeta.
Нормотворчество как замещение управленческой работы
Системная проблема заключается и в институциональном стимуле производить новые акты вместо того, чтобы добиваться результата в рамках уже существующих правил. Когда выпуск НПА воспринимается как индикатор активности ведомства (KPI), возникает перекос: новый документ становится легче подготовить, чем организовать эффективное исполнение действующих полномочий. Постановление о том, что ведомство обязано и так делать по закону — это имитация работы.
Особенно заметно это в случаях, когда одно решение президента порождает длинную цепочку подзаконных актов на уровне Кабинета министров, министерств и ведомств, хотя юридически прямого исполнения нередко было бы достаточно. Каждый участник цепочки «переупаковывает» поручение в свой документ, и в итоге исполнители вместо содержательной работы заняты согласованием новых бумаг.
Избыточное и постоянно меняющееся законодательство перегружает в первую очередь сам госаппарат. Каждая новая норма требует доведения до нижестоящих органов, обучения исполнителей, мониторинга и последующего контроля.
Не случайно в разные годы функции надзора за исполнением НПА и поручений распределялись между Контрольной инспекцией Администрации президента, Счётной палатой, Генеральной прокуратурой, Кабинетом министров, Министерством юстиции и другими структурами. Когда для контроля за поручениями приходится усиливать административное давление, это уже симптом перегрузки системы.
Перегруженность нормативного поля создаёт и почву для коррупции. Инспектор, не уверенный в том, какая норма сейчас в силе, зачастую берет за основу наиболее требовательные нормы, либо получает возможность «найти нарушение» там, где нужно.
Международный опыт
Успешные юрисдикции добивались результата не только за счёт разовой «регуляторной гильотины», но и за счёт ограничителей роста нового регулирования, регулярного пересмотра старых актов и перевода базовых правил в более устойчивую юридическую форму. Австралия, Великобритания, Канада, США, Россия и другие страны использовали различные комбинации инструментов: массовую расчистку, компенсацию нового регулирования и контроля качества.
Поэтому сравнение должно вестись по механике реформ: есть ли у системы единый центр контроля качества (central oversight), как измеряются издержки, кто проверяет качество оценки воздействия, как устроены исключения и что мешает ведомствам частично нарастить новый слой требований вместо отменённого старого.
Инструмент
Что даёт системе
Критический элемент дизайна
Главный риск неверного переноса
Автоматическая утрата силы (sunset clause)
Создаёт механизм «самоочистки»: часть подзаконных актов прекращает действие, если её не переутвердили
Фиксированная дата, порядок продления и узкий перечень исключений
Массовый «ремейк без упрощения», когда старые правила просто переписываются без реального пересмотра
Правило «one in, two out»
Каждый новый акт с издержками должен сопровождаться более крупным снижением нагрузки
Единая методика измерения издержек и внешний арбитр расчётов
Игра с метриками и перевод нагрузки в формы, которые формально не считаются издержками
Регуляторный бюджет
Смещает дискуссию с количества актов на совокупную стоимость регулирования
Качественная база расчёта, лимиты прироста и независимая верификация
Ложная точность: низкое качество расчётов начинает определять решения вместо реальных эффектов
Цикл качественного регулирования (better regulation cycle)
Связывает подготовку, консультации, оценку воздействия и последующий пересмотр (ex post review) в один управленческий цикл
Межведомственный подход (whole-of-government) и регулярный контроль качества процедуры
Формализация без политической воли: цикл существует на бумаге, но не меняет результат
Из этого опыта важны три вывода. Во-первых, массовая расчистка работает только при понятной дате отсечения и ограниченном белом списке. Во-вторых, эффект быстро исчезает без предохранителей против роста новых требований. В-третьих, устойчивый результат требует центра контроля качества, который проверяет не только форму, но и реальную стоимость регулирования.
Оценка международных организаций
Внешние оценки Узбекистана в последние годы смещают акцент с точечного снятия барьеров к качеству регуляторной архитектуры: иерархии норм, качеству законотворческого процесса, предсказуемости исполнения и способности государства контролировать рост нормативной массы.
Всемирный банк в рамках B-READY рассматривает три блока: нормативную рамку, публичные услуги и операционную эффективность. Для Узбекистана это означает, что следующая реформа должна измеряться не только числом отменённых требований, но и качеством самой системы.
Источник
Ключевой сигнал
Практический смысл для Узбекистана
Организация экономического сотрудничества и развития (OECD)
Регуляторная политика должна быть межведомственной и общегосударственной системой (whole-of-government), а не набором несвязанных процедур
Нужен не только перечень инструментов, но и центр контроля качества ОРВ, консультаций, последующих обзоров (ex post) и ограничителей роста НПА
Бюро по демократическим институтам и правам человека (ODIHR)
Для Узбекистана критичны ясная иерархия актов, чёткие границы вторичного регулирования и сильный надзор за качеством (oversight)
Аргумент в пользу расчистки подзаконного массива получает не только экономическое, но и институционально-правовое подтверждение
World Bank B-READY
Фокус сместился к качеству регуляторного контура и операционной исполнимости правил
Следующая реформа должна измеряться не только количеством отменённых барьеров, но и качеством самой регуляторной архитектуры
В этом смысле логика OECD, ODIHR и B-READY подталкивает к схожему выводу: эффективная регуляторная политика — это не набор разрозненных процедур, а межведомственная система с единым центром контроля качества, ясной иерархией актов, полноценной оценкой воздействия, последующим пересмотром и понятными ограничителями роста новых правил.
Что можно предложить Узбекистану
1. Регуляторная гильотина как презумпция утраты силы
Я исхожу из того, что реформа должна стать радикальной. В течение 2−3 лет следует ввести презумпцию прекращения действия подавляющей части старого подзаконного массива, если государство не докажет необходимость конкретного акта.
На практике это может выглядеть как поэтапная модель «регуляторной гильотины»: первый этап — акты 1991−2014 годов, второй — 2015−2019 годов, третий — акты, принятые с 1 января 2020 года по 30 апреля 2023 года, то есть до вступления в силу новой редакции Конституции. Юридически это позволяет сохранить масштаб расчистки, но снизить риски правового вакуума.
Нажмите для увеличения
По предварительной авторской оценке, речь может идти о поэтапной отмене до 10 865 подзаконных актов — за вычетом белого списка. Это около 71% опубликованного массива. Реформу целесообразно запускать с заранее объявленными датами вступления в силу, например 1 января 2027 года, 1 января 2028 года и 1 января 2029 года, чтобы у ведомств было время (8−32 месяца) либо обосновать сохранение акта, либо перенести действительно необходимые правила в более сильную юридическую форму.
Законы, кодексы, акты о наградах, об утверждении международных договоров и решения, включённые в белый список, конечно же, отмене не подлежат.
Отмена 10 тысяч НПА за 2,5 года может показаться сжатым, но риск затягивания опаснее риска спешки. При длительном горизонте ведомства могут не работать первое время и начать действовать, когда дедлайн начнёт приближаться.
Это универсальная закономерность, и российский опыт это подтвердил: активная работа по принятию новых подзаконных актов началась только в последние 3−4 месяца перед датой отсечения. Более того, реформа не должна превратиться в массовое переутверждение НПА, а лишь внедрить нормы прежних 5−15% подзаконных актов в вышестоящие законы.
Дату отсечения — 30 апреля 2023 года — предлагается использовать потому, что с 1 мая вступила в силу новая редакция Конституции, и логично отделить массив актов, принятых до обновления конституционной основы. При этом это не означает, что документы 2023−2026 годов автоматически считаются качественными: они также должны проходить усиленную оценку регулирующего воздействия, общественные обсуждения, включение в реестр обязательных требований и последующий пересмотр. Однако презумпция утраты силы предлагается именно для массива, сформированного до новой Конституции.
При этом отмена не означает, что каждый акт нужно заменять новым. Значительная часть норм может просто прекратить действие как утратившая актуальность или не применяющаяся на практике. Кодификация требуется лишь для той части регулирования, где правила действительно необходимы и должны быть закреплены на более высоком юридическом уровне.
2. Белый список должен быть исключением, а не новой лазейкой
Чтобы реформа не превратилась в массовое переутверждение старых актов, белый список должен строиться по закрытым критериям (пять фильтров). В него могут попадать только те акты, которые:
- прямо необходимы для реализации Конституции, закона или международного обязательства Узбекистана;
- регулируют сферу, где ошибка создаёт повышенный риск для безопасности, здоровья, экологии или финансовой стабильности;
- не могут быть без существенного ущерба перенесены в закон прямого действия;
- не дублируются и не противоречат более поздним законам, указам и постановлениям;
- сопровождаются публичной запиской о необходимости, сроке действия и плане последующей консолидации.
3. Поднятие правил на более высокий юридический уровень
Расчистка не будет устойчивой без кодификации. После неё базовые требования в приоритетных сферах должны объединяться в законы и кодексы прямого действия, а не снова распыляться между сотнями вторичных документов.
Смысл кодификации — снизить число коллизий и сделать так, чтобы суд, бизнес и сам регулятор ориентировались на основной акт, а не на длинную цепочку ведомственных уточнений.
4. Как не дать системе быстро вырасти снова
Даже успешная расчистка даст лишь временный эффект, если система быстро начнёт производить новые нормы в прежнем объёме. Поэтому нужен минимальный пакет постоянных ограничителей:
- правило «одно новое требование — минус два действующих» для норм, влияющих на бизнес;
- регуляторный бюджет, ограничивающий прирост совокупных издержек;
- полноценная ОРВ для проектов, затрагивающих предпринимательство, права граждан, конкуренцию, цифровизацию и бюджетные расходы;
- обязательная публикация всех ключевых проектов законов, указов и постановлений на сайте regulation.adliya.uz;
- независимая верификация расчётов влияния НПА.
Для этого нужен отдельный центр контроля качества регулирования — либо независимая комиссия, либо специализированное межведомственное ядро при Агентстве стратегического развития и реформ с участием Минюста, Комитета по конкуренции, ТПП и внешних экспертов.
5. Предсказуемость как самостоятельная ценность
Регуляторная политика выигрывает не только от сокращения числа актов, но и от более предсказуемой динамики появления новых правил. Поэтому в новой модели стоит закрепить три режима:
- переходный период до вступления в силу (vacatio legis): не менее 3 месяцев для подзаконных актов, 6 месяцев для законов и до 24 месяцев для мер, ухудшающих положение бизнеса, если вопрос не связан с чрезвычайными обстоятельствами;
- автоматическую утрату силы (sunset clause) части подзаконных актов через установленный срок, например 5 лет, если их действие не продлено отдельным мотивированным решением;
- единые даты вступления в силу плановых изменений, влияющих на бизнес, — 1 января и 1 июля.
Три риска, которые стоит учитывать
Риск
Как выглядит на практике
Как снижать
Кто отвечает
Правовой вакуум
После отмены старых актов в чувствительных сферах не хватает работающих базовых правил
Белый список, переходный период до вступления в силу (vacatio legis), приоритизация высокорисковых секторов и ex post мониторинг
Штаб реформы + профильные регуляторы
Массовое расширение исключений
Белый список разрастается и де-факто консервирует старый массив
Закрытые критерии, публичные записки по каждому исключению, внешняя обратная связь
Минюст + политический куратор
Ремейк без упрощения
Отменённые акты быстро возвращаются в виде новых документов с теми же требованиями
Правило one in, two out, регуляторный бюджет и независимая верификация расчётов
Координационное ядро контроля качества / проектный офис
Сценарные ориентиры эффекта реформы
Экономический эффект комплексной реформы можно оценивать только сценарно. Если принять, что комплаенс-издержки бизнеса находятся в диапазоне 2−3% ВВП, то при ВВП в $147 млрд снижение этого бремени лишь на 20% означало бы выигрыш бизнеса 590−880 млн долларов в год.
По данным доклада ОЭСР Time for a Regulatory Reset?, только в США ресурсы, уходящие на задачи, связанные с соблюдением регулирования, составили в 2024 году 1,8% ВВП, или более 521 млрд долларов. В странах Европы доля занятости, задействованной в таких задачах, выросла с 3,7% в 2011 году до 3,9% в 2023-м.
Доклад также подчёркивает, что рост регуляторных издержек связан со снижением производительности труда и деловой динамики. Это означает, что прямая экономия — лишь видимая часть эффекта реформы.
Если к прямой экономии добавить сокращение правовой неопределённости, рост предсказуемости и снижение трансакционных издержек, то дополнительный вклад реформы в базовый рост ВВП можно сценарно оценивать в диапазоне 0,15−0,4% в год после её полного развёртывания.
Вместо заключения
Нормативно-правовая база Узбекистана нуждается в пересборке правил производства, пересмотра и отмены регулирования. Формула реформы может быть следующей: в 2027—2028 годах провести поэтапное прекращение действия значительной части подзаконных актов, принятых до 1 мая 2023 года, сохранив только те, что включены в белый список. Это означает масштабную расчистку массива, перенос действительно нужных правил в закон или кодекс прямого действия и введение постоянных ограничителей роста новых требований.
Если такая реформа будет сопровождаться кодификацией, усилением ОРВ и общественных консультаций, а также действующими предохранителями против повторного разрастания регулирования, Узбекистан сможет не только сократить число актов, но и сделать свою правовую систему более понятной, предсказуемой и дешёвой в исполнении. Смысл реформы именно в этом: сменить логику нормотворчества — от накопления правил к управлению результатом.
Следующая волна реформ в Узбекистане должна измеряться не количеством новых решений, а тем, насколько меньше стало вторичных требований, насколько понятнее стала иерархия норм, насколько дешевле бизнесу и государству стало жить в правовой системе и насколько труднее самой системе снова нарастить старый регуляторный шум.
Бехзодхон Алиханов — старший преподаватель-ассистент в Гарвардском университете, а также научный сотрудник в Центре российских и евразийских исследований им. Дэвиса в Гарвардском университете.
