НОВОСТИ В УЗБЕКИСТАНЕ
Фото: Шухрат Латипов / «Газета.uz»
Мнение. Проблемные вопросы обновления Кодекса об административном судопроизводстве
Уже более полугода в Узбекистане готовится проект новой редакции Кодекса об административном судопроизводстве. Что должны учитывать разработчики, чтобы отечественное административное судопроизводство поднялось до уровня современных мировых стандартов? Статья Исы Хамедова и Игоря Цая.
Сегодня, 09:20
Колонки
Общество
Авторы — эксперты Центра публичного права Университета мировой экономики и дипломатии д. ю. н., профессор Иса Хамедов и Игорь Цай. Статья подготовлена в рамках Лаборатории публичного права и управления при Центре прикладных исследований (CPRO) Международного Вестминстерского университета в Ташкенте.
В течение более полугода в Узбекистане ведётся работа по подготовке проекта новой редакции Кодекса об административном судопроизводстве (КоАС). Это было предусмотрено постановлением президента №ПП-33 «О дополнительных мерах по внедрению современных механизмов судебной защиты прав граждан и субъектов предпринимательства» от 30 января. Этим же документом была утверждена Концепция совершенствования законодательства об административном судопроизводстве Узбекистана.
В нашей предыдущей статье были затронуты основы современной доктрины административной юстиции и административного процесса, которые, на наш взгляд, должны быть приняты во внимание разработчиками проекта новой редакции КоАС, чтобы отечественное административное судопроизводство поднялось до уровня современных мировых стандартов.
Поскольку концепция официально утверждена, предметом оценки выступают возможности её толкования и имплементации в разработке проекта новой редакции КоАС. С точки зрения современной доктрины есть вопросы, которые могут породить проблемы при практической реализации некоторых положений концепции. Авторы считают важным своевременно указать на вероятные риски, чтобы их можно было по возможности устранить.
Что подразумевает внедряемая германская модель
Начнём с напоминания о том, что реформа административной юстиции в Узбекистане, как и в большинстве новых независимых государств на постсоветском пространстве, основана на германской модели, которая подразумевает создание в судебной системе отдельной административной юрисдикции: административных судов, специализирующихся на рассмотрении административных споров. Под административными спорами в принципе понимаются все публично-правовые споры, не носящие конституционного характера. Германская модель административной юстиции центрирована вокруг административного суда.
Реклама на Gazeta
Можно выделить следующие существенные особенности германской модели административного судопроизводства. Во-первых, общая направленность на защиту субъективных прав и законных интересов заинтересованных лиц. Отсюда следует, что субъективной предпосылкой иска должно быть нарушение определённого субъективного права или законного интереса. В других моделях (британской или американской) ключевым фактором допустимости судебного контроля будет наличие оснований для судебной проверки, а не собственно нарушение субъективного права. Во французской модели административно-судебный контроль часто проводится в форме проверки превышения полномочий, для чего истцу достаточно иметь исковый интерес.
Во-вторых, германская модель административного судопроизводства предлагает заинтересованному лицу наиболее полный и точный арсенал средств судебной защиты: виды исков, которые охватывают все возможные нарушения субъективных прав и соответствующие меры по их защите и восстановлению. Следовательно, предусматриваются и соответствующие виды исковых производств. Модели административной юстиции в США и Франции приближаются к германской, но все ещё уступают ей в полноте и точности арсенала средств правовой защиты.
В-третьих, административный суд, согласно германской модели, наделяется всеми полномочиями по применению искомых мер по защите и восстановлению нарушенных или находящихся под угрозой субъективных прав: прежде всего, надо выделить право отмены административного акта, основополагающее для административно-судебного контроля полномочие, которым административный суд в Узбекистане всё ещё не наделён. Согласно действующему КоАС, административный суд вправе признать недействительным решение административного органа, не соответствующее законодательству, но не отменить его. Разница на первый взгляд незначительная, но на взгляд эксперта отмена — гораздо более точный и гибкий инструмент судебного контроля, поскольку она позволяет регулировать действие административного акта, а не просто забраковать его по итогам судебной проверки.
В-четвёртых, для германской модели административного судопроизводства характерен инквизиционный принцип, или принцип активной роли суда в исследовании фактических обстоятельств административного дела. Для сравнения, в американской модели судебной проверки административных актов будет действовать принцип состязательности, поскольку такая проверка проводится на основании гражданского иска, т. е. в рамках гражданского процесса.
В-пятых, в германской модели административный суд наиболее явно проявляет свою правозащитную миссию, что выражено в обязанности содействовать истцу, в том числе в формулировании исковых требований, причём административный суд не связан формулировками искового заявления.
Другие зарубежные модели административной юстиции имеют свои сравнительные преимущества. Нет оснований утверждать, что Узбекистан должен придерживаться строго лишь германской модели. Заимствования из альтернативных источников вполне возможны и могут оказаться весьма продуктивными. Однако совершенно точно необходимо проверять все нововведения на предмет совместимости с исходной германской моделью, которая лежит в основе отечественной системы административного судопроизводства, во избежание системных конфликтов. Это вопрос научной грамотности и последовательности проводимых реформ.
Сохраняющиеся недостатки в отечественном административном судопроизводстве
Важно иметь в виду, что несмотря на технически имплементированную реформу административной юстиции по германской модели в 2017—2021 годах, отечественный административный суд всё ещё далёк от германского образца в способности обеспечить надлежащий судебный контроль административно-правовой деятельности и защитить права и законные интересы граждан и субъектов предпринимательства. Наиболее убедительное свидетельство тому тот факт, что административные суды пока ещё так и не сумели заставить административные органы исполнять Закон об административных процедурах (ЗАП), который вступил в силу ещё в январе 2019 года, т. е. более шести лет назад. А ведь ЗАП — важнейший с точки зрения современной административной юстиции закон.
В отечественном административном судопроизводстве можно выделить ряд существенных недостатков в свете германской доктрины:
- Недостаточно активная роль суда. Несмотря на закрепление принципа активной роли суда в КоАС, административные суды всё ещё не проводят самостоятельно полное и всестороннее исследование обстоятельств административных дел. Заявителю не оказывается в должной мере содействие при подаче заявления или жалобы;
- Административный суд до сих пор не имеет полного арсенала полномочий по принятию мер в защиту и для восстановления субъективных прав заинтересованного лица. В частности, административный суд не наделён полномочием отмены неправомерного административного акта.
- В административном судопроизводстве отсутствует исковая форма производства, а также не дифференцированы виды иска, из-за чего заинтересованному лицу не обеспечивается полноценный комплекс средств правовой защиты, а судебная проверка не всегда ведётся целенаправленно и эффективно.
- Не реализованы в полной мере презумпция неправомерности административно-правовой деятельности, принцип возложения бремени доказывания законности административного акта или административного действия на административный орган. Представители административных органов нередко вообще не являются на заседание суда, тем более не утруждают себя доказыванием правомерности оспариваемых решений и действий в судах первой инстанции. И такое пренебрежение к своим процессуальным обязанностям не ведёт автоматически к признанию неправомерности оспариваемого административного решения или действия.
- Административные суды практически не умеют проверять правомерность применения административного усмотрения и иных дискреционных полномочий. Не развита судебная доктрина по данному вопросу, не исполняются требования ЗАП, касающиеся обоснованности дискреционных решений.
- Многие споры, которые в сущности носят административный характер, не подведомственны сегодня административным судам в силу предварительного судебного контроля, который до сих пор действует, в частности, при применении мер правового воздействия к субъектам предпринимательства. Таким образом, ряд категорий дел о спорах, вытекающих из публично-правовых отношений рассматриваются судами по гражданским делам и экономическими судами. Поэтому административная юрисдикция остаётся не консолидированной и не полностью охватывает свой предмет.
К этому следует добавить общие проблемы правоприменительной деятельности, присущие постсоветским правовым системам. Так называемые юридический нормативизм и механическое правоприменение с его примитивной методологией толкования права не позволяют широко применять принципы административных процедур в судебном контроле правомерности административно-правовой деятельности, что значительно снижает эффективность административно-судебной проверки правомерности административно-правовой деятельности.
Вопросы к реализации концепции
Концепция совершенствования законодательства об административном судопроизводстве предусматривает ряд мер, направленных на преодоление вышеуказанных недостатков: расширение механизмов реализации принципа активной роли суда в защите и восстановлении прав граждан и субъектов предпринимательства, внедрение института административного иска, определение видов иска и соответствующих правил судопроизводства для каждого вида иска, определение порядка проверки правомерности административного усмотрения и другое.
Вместе с тем в концепции есть некоторые положения, реализация которых может вызывать доктринальные коллизии. Поэтому их следует рассмотреть отдельно, предложив приемлемые с точки зрения науки решения.
Напомним, что германская модель административной юстиции, которая была положена в основу отечественной реформы административного судопроизводства, исходит из концепции защиты субъективных прав и законных интересов физического или юридического лица от неправомерного административного воздействия. Это подразумевает чёткое определение круга заинтересованных лиц, к числу которых относят только тех лиц, чьи права или законные интересы затронуты или могут быть затронуты административным актом.
В свете сказанного необходимо обратить внимание на пункт 3 концепции, предусматривающий определение оснований и порядка коллективных исков (class action), что не вполне вписывается в германскую модель. Как известно, коллективные, или групповые, иски (class action) весьма широко применяются в гражданском процессе в США. Судебная проверка административных актов в США проводится на основании гражданских исков, поэтому коллективные иски подаются в том числе и на основании ЗАП (APA). Для германской административной юстиции институт коллективного иска в принципе нехарактерен и в доктринальном плане довольно спорен, поскольку игнорирует ключевую для германской доктрины предпосылку административного иска — предполагаемое наличие нарушения субъективного права или законного интереса заинтересованного лица.
Поясним, что коллективный иск не то же самое, что заявление, поданное коллективно несколькими истцами. В последнем случае каждый истец выступает в процессе самостоятельно и их коллективное взаимодействие представляет собой лишь процессуальное соучастие. Коллективный же иск может быть подан вообще не заинтересованным лицом, а, например, некоммерческой организацией, специализирующейся на защите определённых групп интересов, а заинтересованное лицо, в защиту которого подан иск может вообще не участвовать в судебном разбирательстве, однако, принятое в итоге решение будет обязательным для всех членов группы, в интересах которой подавался иск.
В Германии подобные механизмы коллективного обращения в суд внедрены совсем недавно и пока только в рамках производств по отдельным категориям гражданских дел (преимущественно в целях защиты прав потребителей и малого бизнеса). Во Франции институт коллективного иска был внедрён в 2014 году также в гражданском процессе и лишь по некоторым категориям дел, но пока без явного успеха. Для германского публичного права коллективный иск представляет сложность в виду того, что он не укладывается в традиционные критерии допустимости иска, связанные с нарушением субъективных прав и законных интересов.
Class action предпринимается в интересах группы, поэтому нарушение субъективного права или законного интереса истца, который представляет группу, уже не является критерием допустимости иска. Коллективный иск несёт в себе риски неблагоприятного обременения для всех заинтересованных лиц, вошедших в состав группы, поскольку решение суда по коллективному иску будет обязательным для всех членов группы, независимо от того, участвовали они в судебном разбирательстве или просто вовремя не заявили о выходе из группы.
Поэтому полагаем, внедрять институт коллективного иска следует осмотрительно и избирательно. Его можно относительно безопасно внедрять, например, в рамках иска о признании или в производстве по оспариванию нормативно-правового акта. В то же время надо иметь в виду, что в рамках действующей модели административного судопроизводства гораздо проще и доктринально яснее применять институт процессуального соучастия для защиты интересов истцов с совпадающими интересами и требованиями.
По схожей логике для германской модели проблематичны иски в интересах другого лица, в частности, подаваемые уполномоченными государственными органами. Такая практика типична для постсоветских государств, в которых, как правило, преобладают механизмы объективного контроля законности. Поэтому реализация пункта 4 раздела I концепции, предусматривающего расширение круга государственных органов и иных лиц, уполномоченных на подачу административного иска в интересах другого лица, может идти вразрез с базовой моделью, лежащей в основе отечественного административного судопроизводства. Напротив, доктринальная логика германской модели административной юстиции подразумевает сокращение круга таких органов и лиц, вплоть до полного их исключения из административного процесса.
В связи с этим в этом контексте вызывает сомнения пункт 13, требующий совершенствования норм, регулирующих участие прокурора в административном судопроизводстве, исходя из мировых стандартов. Но исходя из мировых стандартов административной юстиции и, прежде всего, из германской доктрины административного процесса, прокурор не должен принимать участия в административном судопроизводстве.
Пункт 14 раздела I концепции требует точного определения сроков рассмотрения дел. Однако германская модель и принцип активной роли суда в административном процессе как раз наоборот убеждают оставить вопрос сроков в значительной мере на усмотрение судьи. В разумных пределах судья административного суда сам должен решать, когда дело готово к рассмотрению в заседании. В свете современной доктрины именно этого требует принцип активной роли суда в административном судопроизводстве, на расширение границ и совершенствование механизмов которого указывает пункт 1 раздела II концепции. Такое доктринальное несоответствие отдельных пунктов и разделов концепции может снизить эффективность реформы.
В свете принципа активной роли суда совершенно верным представляется наделение суда правом оказывать правовое содействие в формулировании и уточнении исковых требований посредством дачи разъяснений, что может вести к выходу за пределы заявленных требований, изменению их основания и предмета, как предусмотрено пунктами 2 и 3 раздела II концепции. Однако следует пояснить, что в свете современной доктрины административный суд не только вправе, но и обязан оказывать содействие заявителю (истцу) в подаче иска и не связан при этом формулировками искового заявления.
Вместе с тем, такая обязанность действует лишь в отношении заинтересованных лиц, участвующих в административном судопроизводстве (т. е. в отношении истца и возможного третьего лица), но не в отношении всех сторон административного судопроизводства: в отношении административного органа обязанности правовой помощи нет. В этом и проявляется правозащитная роль административного суда, который в отличие от чистой состязательности призван проявлять активность в отношении «слабой» стороны административного спора, т. е. заинтересованного лица.
Обратим ещё раз внимание на то, что исковое производство концепция предлагает развивать в соответствии с германской доктриной административного процесса. Об этом ясно свидетельствуют виды исков, перечисленные в пункте 1 раздела III концепции. Соответственно, мировые стандарты и передовой опыт должны, как минимум, удовлетворять критерию совместимости с германской моделью административной юстиции. А институты, которые с ней малосовместимы или вовсе не совместимы, должны обязательно проходить через тщательную адаптацию или отсеиваться в результате критического анализа на совместимость.
В связи со сказанным обращаем внимание на пункт 7, который фактически предлагает вернуть административному суду полномочие по рассмотрению дел административно-деликтного характера, т. е. дел об административных правонарушениях. И пусть речь идёт лишь о средстве воздействия на лиц, проявляющих неуважение к суду или неисполнение требований суда, всё равно вызывает сомнение возврат к недавнему прошлому, когда в компетенции административного суда были совмещены несовместимые функции: правозащитная функция административной юстиции и наказание граждан за административные правонарушения.
В чём состоит необходимость такого возврата к доктринально противоречивому решению, когда для воздействия на нарушителей установленного порядка административного судопроизводства и исполнения судебных актов достаточно было бы судебных штрафов? Полагаем, что в свете современной доктрины вопрос наделения административных судов полномочиями по рассмотрению дел об административных правонарушениях нуждается в дополнительном рассмотрении и обсуждении.
Отдельно следует остановиться на пункте 12 раздела III концепции, который предусматривает отнесение к подведомственности административного суда всех дел, вытекающих из публично-правовых отношений, которые в настоящее время рассматриваются судами по гражданским делам или экономическими судами. Поддерживая инициативу по консолидации в административной юрисдикции всех дел о спорах, возникающих в публично-правовых отношениях, за исключением споров конституционного характера, считаем необходимым подчеркнуть, что такая консолидация не должна производиться механически, без учёта доктринальных основ административной юстиции.
Если просто механически передать дела о применении мер правового воздействия или о возврате самовольно захваченного земельного участка, находящегося в государственной собственности, в компетенцию административных судов, это может привести к тому, что административный суд будет выступать в несвойственной для него роли органа, применяющего неблагоприятные для заинтересованного лица меры властного воздействия. Для того, чтобы избежать такого искажения роли административного суда, придётся изменить весь правоприменительный механизм, стоящий за публично-правовыми спорами такого рода.
Почему сегодня суд выступает в роли органа, применяющего меры правового воздействия? Потому что ещё с 2005 года в отечественной правовой системе утвердилась модель так называемого предварительного судебного контроля, согласно которой административный орган не сам применяет меру правового воздействия, а обращается в суд с заявлением о применении такой меры. И уже суд после разбирательства решает вопрос о применении соответствующей меры.
В те времена такая модель была призвана обеспечить защиту субъектов предпринимательства от административного произвола, и определённую роль в либерализации сферы предпринимательской деятельности она в своё время сыграла. Но мало внимания уделялось тому факту, что модель предварительного судебного контроля нарушает логику административно-правового регулирования и административной юстиции в современном понимании: она подменяет административный акт судебным актом и меняет всю дальнейшую логику оспаривания. Поэтому сегодня, когда в Узбекистане технически имплементирована германская модель административной юстиции, предстоит переосмыслить прежние подходы и сменить устаревшую модель на современную.
Таким образом, необходимо понимать, что отнесение к подведомственности административного суда дел о спорах, связанных с применением мер правового воздействия и иными публично-правовыми вопросами, должно сопровождаться возвратом полномочий по изданию соответствующих административных актов административным органам. В частности, административные органы должны быть уполномочены самостоятельно применять меры правового воздействия, без обращения в суд.
Полагаем, что и таможенным органам следует вернуть право взыскания задолженности по таможенным платежам без обращения в суд. А административный суд должен рассматривать административные споры по искам заинтересованных лиц в случае оспаривания ими соответствующих неблагоприятных административных актов. Вот такая консолидация административной юрисдикции будет научно обоснованной и не нарушит доктринальную логику административного судопроизводства, основанного на германской модели.
В заключение считаем необходимым обратить внимание на институт предварительных слушаний, который предлагается внедрить в административный процесс согласно пункту 3 постановления №ПП-33. Необходимо иметь в виду, что институт предварительных слушаний ведёт происхождение из англо-американского уголовного процесса. И хотя он вполне успешно применяется в уголовном процессе других стран, пусть и с существенными особенностями, а с 2021 года внедрён и в отечественный уголовный процесс, его внедрение без кардинальной адаптации в административный процесс представляется весьма спорным решением.
Дело в том, что согласно современной доктрине, административный процесс носит инквизиционный характер, предполагающий активную роль суда в исследовании фактических обстоятельств дела. Состязательность в административном процессе не играет решающей роли. Напротив, административный суд процессуально во многом поддерживает «слабую» сторону административного спора: заинтересованное лицо. А в уголовном процессе состязательность непреложный и основополагающий принцип, призванный дать обвиняемому все необходимые средства и возможности для защиты.
Вот почему предварительное исследование доказательств на предмет их достаточности для предания обвиняемого суду и назначения судебного заседания в уголовном процессе проводится именно в форме слушания, т. е. заседания с устным исследованием доказательств при участии сторон обвинения и защиты, перекрёстным допросом свидетелей, прениями сторон и оформлением протокола заседания. Для административного процесса подобная формализация явно избыточна. Тем более что активная роль суда подразумевает, что судья сам должен решать вопрос о необходимости предварительного заседания, при том что в большинстве случаев подготовка дела к судебному разбирательству может быть осуществлена без всякого предварительного заседания.
Поэтому полагаем, что «предварительное слушание» в административном судопроизводстве должно сводиться к предварительному заслушиванию, в случае необходимости, участников административного судопроизводства, в устной форме или посредством получения письменных объяснений, причём в заседании такое заслушивание может проводиться по усмотрению судьи лишь в некоторых случаях и без лишних формальностей.
Таким образом, разработка проекта новой редакции КоАС на основании постановления президента и в соответствии с утверждённой им Концепцией совершенствования законодательства об административном судопроизводстве должна вестись на твёрдой научной основе, обеспечивающей доктринальную и концептуальную целостность законодательного регулирования административного судопроизводства. Доктринальная ясность и последовательность законопроектной работы — залог успешного развития административной юстиции и в целом современного административного права Узбекистана.
Мнение авторов может не совпадать с мнением редакции.
