НОВОСТИ В УЗБЕКИСТАНЕ
Фото: Евгений Сорочин / Gazeta
Двадцать лет реформы административного права: проблемы и перспективы
Реформе административного права (это система правил, защищающих граждан и предпринимателей от произвола госорганов) Узбекистана в текущем году исполняется 20 лет. Что мешает завершению реформы? Чем грозит её затягивание? Об этом — новая статья профессора Исы Хамедова.
Сегодня, 10:34
Колонки
Общество
В реформе административного права Узбекистана, которой в текущем году исполняется 20 лет, наступает важный этап, способный во многом определить её дальнейшее развитие и практическую результативность. Руководитель Центра государственного строительства и публичного права Университета мировой экономики и дипломатии д. ю. н., профессор Иса Хамедов в новой статье напоминает ключевые идеи и цели, лежащие в основе реформы, в надежде способствовать более взвешенному подходу к принятию решений по ряду её принципиальных вопросов.
Для чего нужна реформа административного права?
Современное административное право — это, говоря простым языком, система правил, которая защищает граждан и предпринимателей от произвола со стороны государственных органов. Где бы мы ни сталкивались с таким произволом — при получении госуслуг, в вопросах строительства, землепользования, налогов или пенсионного обеспечения, — именно административное право должно гарантировать защиту наших прав и интересов. Так устроено во всех развитых правовых государствах: там именно административное право обеспечивает баланс между властью и человеком в его повседневных отношениях с государственными структурами.
Зачем понадобилась реформа в нашей стране? Дело в том, что постсоветская модель административного права в первую очередь была направлена на охрану публичного порядка, установленного государством, а не на защиту граждан. Её главным инструментом всегда оставалась административная ответственность — наказание за нарушения. Современное же административное право, которое развивалось более 150 лет в правовых государствах Европы, имеет противоположный характер: оно призвано в первую очередь защищать граждан от злоупотреблений административных органов. Переход Узбекистана к рыночной экономике и формированию гражданского общества закономерно потребовал перестройки административного права.
Теперь его «визитной карточкой» стали административные процедуры — чёткие правила, по которым органы власти обязаны принимать решения. Второй важнейший элемент — административная юстиция, в центре которой находятся административные суды. Значение этого института трудно переоценить. Недаром немецкий правовед Отто Майер говорил: «Правовое государство — это государство с хорошо выстроенным административным правом». Историки публичного права подтверждают: именно появление административных судов и их практика в конце XIX века стало ключевым моментом в становлении правового государства в Германии.
Реклама на Gazeta
Как устроено современное административное право и как оно обеспечивает защиту прав и законных интересов граждан и субъектов предпринимательства? Система современного административного права опирается на два основных института: административные процедуры и административная юстиция. Смысл административных процедур состоит в том, чтобы единообразно регламентировать правоприменительную деятельность административных органов таким образом, чтобы их властные решения принимались прозрачно, беспристрастно, обоснованно и законно. Столетняя практика судебного контроля правомерности властных решений и действий административных органов в развитых правовых государствах мира выработала принципы и институты административной процедуры, в дальнейшем получившие законодательное закрепление, которые действительно позволяют проверить любое решение или действие административного органа на предмет вышеназванных критериев: прозрачности, беспристрастности, обоснованности и законности.
Поэтому качественные административные процедуры — это первое условие правомерности деятельности административных органов и, соответственно, защищённости прав и законных интересов граждан и субъектов предпринимательства от административного произвола.
Второй важнейший элемент системы административного права — это административная юстиция, т. е. механизм проверки правомерности властных решений и действий административных органов. Речь идёт об органах досудебной административной юстиции и административном суде, которые должны обеспечить проверку правомерности административных актов и административных действий и принятие мер, направленных на защиту прав и законных интересов граждан и субъектов предпринимательства от неправомерных административных актов и административных действий.
Чтобы орган досудебной административной юстиции или административный суд мог эффективно проверить правомерность административного акта или административного действия он должен использовать в качестве стандарта не только материальное право, но и административную процедуру. Именно принципы и институты административной процедуры позволяют качественно проверить любой административный акт или административное действие, независимо от отраслевой специфики государственного управления.
Таким образом, становится понятно, что все последние 20 лет реформа административного права стремилась выстроить этот основополагающий механизм правового государства, называемый современным административным правом, цель и смысл которого состоят в защите прав и законных интересов граждан и субъектов предпринимательства от административного произвола.
Практически реформа заключалась в принятии и доведении до исполнения закона «Об административных процедурах» (ЗАП), который представляет собой кодификацию административных процедур, в создании системы административной юстиции: образовании административных судов, специализирующихся на рассмотрении дел об административных спорах, органов досудебной административной юстиции, а также принятии Кодекса об административном судопроизводстве как процессуальной формы для судебного контроля правомерности властных решений и действий административных органов.
Почему реформа затягивается?
Работа над ЗАП продолжается уже более 20 лет. За это время разработчики прошли через две законотворческие кампании, а третья сейчас близка к завершению. Первая кампания (2005−2008 годы) оказалась, к сожалению, безрезультатной: депутаты Законодательной палаты, не до конца восприняв новые принципы и институты законопроекта, настолько сократили его содержание, что он утратил ключевой регуляторный потенциал. С этим не согласился Сенат, и документ так и остался «замороженным», не дойдя до окончательного принятия.
В ходе второй кампании (2014−2018) ЗАП всё же был принят, хотя и в несколько упрощённом виде. Из-за недостаточного понимания отдельных положений некоторые принципы и институты были урезаны или вовсе исключены. Тем не менее закон вступил в силу 10 января 2019 года и… до сих пор ожидает полноценного применения (см. колонку автора об этом на «Газете»).
Уже шесть с половиной лет он, являясь основополагающим для защиты прав граждан и бизнеса, остаётся недостаточно реализованным в деятельности административных органов и к сожалению, пока ещё лишь частично применяется судами.
При этом разработчики реформы не прекращают свои усилия. В конце 2020 года в Министерстве юстиции Узбекистана была начата работа над проектом новой редакции ЗАП, призванной стать более полной и совершенной кодификацией административных процедур. Процесс подготовки оказался непростым. Принятый Законодательной палатой в феврале 2022 года документ более двух лет ожидал одобрения Сената (см. колонку об этом). В июле 2024 года он был одобрен верхней палатой Олий Мажлиса и направлен президенту для подписания.
На этом этапе рассмотрения проект вызвал настойчивые возражения со стороны отдельных ведомств, выразивших обеспокоенность возможными финансовыми последствиями его принятия. Однако последующие рабочие обсуждения в соответствующем комитете Законодательной палаты, по свидетельству участвовавших там наших экспертов, показали, что эти опасения не получили убедительного, должного подтверждения. Тем не менее в текст новой редакции ЗАП были внесены изменения, к сожалению, создающие неопределённость в применении закона к административным актам и действиям этих ведомств.
Такая неопределённость, несомненно, способна ослабить гарантии защиты прав граждан и субъектов предпринимательства, предоставляемые ЗАП.
Сохранение подобной неопределённости в законе может привести к тому, что отдельные ведомства окажутся фактически вне сферы его действия, что ослабит гарантии защиты прав граждан и субъектов предпринимательства, предусмотренные новым ЗАП. При этом остаётся открытым вопрос, чьи именно интересы обслуживает такая неопределённость: государства в целом или отдельных ведомств.
В этой связи возникает вопрос: насколько оправдано сохранение подобных пробелов в регулировании? Ведь устранить их возможно достаточно просто — закрепив в статье 3 законопроекта однозначное положение о том, что ЗАП распространяется на все административные процедуры, включая те, что относятся к сфере деятельности возможных ведомств.
Следует учитывать, что один из спорных сегментов затрагивает десятки миллионов граждан. Исключение его из сферы действия ЗАП фактически приведёт к ограничению эффекта кодификации административных процедур и ослабит её позитивное влияние. Это, в свою очередь, затруднит достижение главной цели реформы — обеспечение полноценной защиты прав и законных интересов граждан и субъектов предпринимательства во всех сферах государственного управления.
Если на данном этапе не будет проявлена достаточная принципиальность, остаётся лишь надежда, что административная юстиция сумеет восполнить пробелы толкованием. Но разумнее было бы устранить неопределённость на уровне самого закона.
Состояние реформы административной юстиции
В каком положении сегодня находится второе крыло рассматриваемой реформы административного права — реформа административной юстиции? Здесь, к сожалению, тоже не все получается так, как задумано и хотелось бы. Реформа административного судопроизводства по германской модели технически была проведена в 2017—2021 годах: в 2017 году были образованы административные суды, затем к 2021 году они были реформированы по германскому образцу, в 2018 году был принят Кодекс об административном судопроизводстве.
Однако почти сразу выяснилось, что вновь созданные административные суды пока ещё не справляются со своей главной задачей — обеспечить надёжный контроль правомерности властных решений и действий административных органов. Недостатки судебного контроля правомерности административно-правовой деятельности наиболее заметно проявились в публично-правовых спорах в сфере градостроительства (особенно при изъятиях и сносах), землепользования (в частности, при изъятии земельных участков за их неиспользование), государственного пенсионного обеспечения граждан, налогового и таможенного администрирования, а также контрольно-надзорной деятельности административных органов (вспомним о нашумевших делах «Молочной кухни» и турбазы «Янгиабад», в которых ЗАП подлежал применению, но так и не был применён ни одной инстанцией административного суда).
С начала 2019 года в распоряжении административных судов находился ЗАП, который, несмотря на отдельные недочёты, являлся достаточно эффективным инструментом для пресечения нарушений в этих сферах даже без внесения изменений в специальное законодательство. Однако его потенциал в судебной проверке правомерности административных актов и действий долгое время оставался неиспользованным — отчасти в силу недостаточной переподготовки судейского корпуса, отчасти, возможно, в результате сдержанной позиции прежнего руководства Верховного суда относительно практического применения нового закона. В итоге ожидаемая глубокая трансформация административной практики пока не реализовалась в полной мере.
Конечно, причина слабости, отсутствия должного судебного контроля административных судов была не только в неприменении и неисполнении ЗАП. Кодекс об административном судопроизводстве также был принят с существенными недостатками. Во-первых, он не был гармонизирован с ЗАП даже в основных понятиях и принципах. Достаточно сказать, что в КоАС до сих пор не используются понятия «административный акт» и «административное действие», которые по идее должны быть главными объектами судебного контроля административных судов, а также не используется понятие «административно-правовая деятельность», определяющее сферу применения ЗАП и, следовательно, сферу действия всего современного административного права.
Во-вторых, в КоАС с самого начала был закреплён принцип состязательности, вместо принципа исследования, который подразумевает активную роль суда в судебном разбирательстве, что принципиально отличает административный процесс от гражданского процесса.
В-третьих, административная юрисдикция оказалась не консолидированной, поскольку из-за внедряемого с 2005 года порядка применения мер правового воздействия и некоторых других неблагоприятных мер через суд, многие споры публично-правового характера оказались в юрисдикции экономических судов и судов по гражданским делам.
В апреле 2023 года в КоАС были внесены важные изменения и дополнения: вместо принципа состязательности был закреплён характерный для административного процесса принцип «активной роли суда», или инквизиционный принцип, внедрён институт мирового соглашения, а также определены полномочия административного суда по наложению судебных штрафов на должностных лиц административных органов, иных публичных органов, в случае неисполнения судебного акта. Эти изменения приблизили административный суд к современному доктринальному стандарту административной юстиции.
Вместе с тем в административном судопроизводстве ещё остаются значительные недостатки, которые должны быть устранены для полноценной реализации реформы. Так, КоАС до сих пор не предусматривает исковой формы административного судопроизводства, не содержит дифференцированного регулирования судебной проверки по разным видам иска, не даёт административному суду полного арсенала мер защиты прав и законных интересов заинтересованных лиц. Административный суд в результате проверки правомерности административного акта может признать его недействительным, но не вправе отменить его. Все это значительно ограничивает возможности судебной защиты прав и законных интересов граждан и субъектов предпринимательства.
Постановлением президента №ПП-33 «О дополнительных мерах по внедрению современных механизмов судебной защиты прав граждан и субъектов предпринимательства» от 3 января 2025 года была поставлена задача разработки проекта новой редакции Кодекса об административном судопроизводстве, а также утверждена Концепция совершенствования законодательства об административном судопроизводстве. Хочется верить в то, что в результате имплементации концепции все указанные выше недостатки КоАС будут устранены.
Но в настоящее время в проекте новой редакции кодекса, подготовленном рабочими группами Комиссии по совершенствованию законодательства об административном судопроизводстве, пока не решены: задача систематизации КоАС и ЗАП, задача внедрения исковой формы судопроизводства, задача наделения административного суда полным арсеналом мер судебной защиты прав заинтересованных лиц. Эти задачи ещё предстоит решить разработчикам.
В конечном счёте в результате данной реформы мы должны получить административный суд, способный проверять правомерность административных актов и административных действий при помощи принципов административных процедур и иных норм ЗАП и защищать права заинтересованных лиц полным арсеналом мер правовой защиты.
Это включает право отмены административного акта, право запрета на принятие административного акта, совершение административного действия, право возложения обязательства принять определённый административный акт, совершить определённое административное действие, право признания административного акта или административного действия неправомерным, право признания административного акта недействительным, право назначения компенсации за вред, причинённый неправомерным административным актом или административным действием.
Административные суды должны в обязательном порядке проверять все административные акты и административные действия, неблагоприятно воздействующие на правовой статус заинтересованных лиц на предмет соразмерности. Это сегодня не просто требование ЗАП, а конституционный принцип! И конечно же крайне важно обязать административные суды проверять дискреционные решения административных органов по критериям надлежащего административного усмотрения (применения иных дискреционных полномочий).
Кстати, в проекте новой редакции ЗАП, который, надеемся, будет принят в скором времени, указанные критерии изложены. Значит, принятие новой редакции ЗАП даст административному суду надёжный инструмент контроля правомерности дискреционных решений административных органов. Соответствующая обязанность административного суда применять новый инструментарий должна быть предусмотрена новой редакцией КоАС.
Разумеется, эффективность административного суда сильно зависит от успеха судебно-правовой реформы, которая ведётся в настоящее время. От того, насколько удастся обеспечить независимость судей, их надлежащую переподготовку в вопросах современного административного права и добросовестность в проведении судебной проверки правомерности административно-правовой деятельности, будет зависеть в итоге эффективность судебного контроля административных актов и административных действий на практике.
В связи с этим следует напомнить о проекте закона «Об органах судейского сообщества», который мы рассматривали в предыдущей статье о реформе административной юстиции и который, на наш взгляд, нуждается в серьёзной доработке. Внедрение начал судейского самоуправления в судебную систему, развитие самоуправления судейского сообщества, обеспечение гарантий стабильности судейской карьеры может в перспективе изменить к лучшему ситуацию с независимостью и уровнем подготовки судей.
Правовой эксперимент не может проводиться «методом хашара»
Следует упомянуть и второй компонент реформы административной юстиции — реформу досудебной административной юстиции. Реформа административного суда — дело важное, но не простое и не быстрое. Налаживание эффективного судебного контроля правомерности административно-правовой деятельности возможно потребует десятилетий. Более быстрого результата можно ожидать от совершенствования механизмов административного обжалования, или досудебной административной юстиции.
В 2021—2024 годах Центром публичного права УМЭД были проведены ряд исследований и разработок по вопросам возможной реформы досудебной административной юстиции в Узбекистане, в том числе был изучен опыт французской административной юстиции и её высшего органа — Государственного совета Французской Республики, подготовлены аналитические документы и предложения по организации реформы.
В 2024 году реформа административного права вышла на новый этап. Указом президента №УП-80 от 24 мая был предусмотрен правовой эксперимент на 2024−2026 годы, связанный с досудебным рассмотрением административных споров в сфере оказания отдельных видов государственных услуг. Важным нововведением стало то, что указ наделил экспериментальные органы — Высший апелляционный совет при Министерстве юстиции и Апелляционный совет при Управлении юстиции Ташкента — правом принимать окончательные для административных органов решения по жалобам. Это фактически придавало им статус органов досудебной административной юстиции.
Реализация эксперимента оказалась непростой. Постановление президента №ПП-188 от 19 мая 2025 года, закрепившее новый порядок, было принято почти через год после указа. В нём была зафиксирована более упрощённая модель: вместо двухуровневой системы (Высший и Ташкентский апелляционные советы) была установлена одноуровневая структура. Дополнительно нерешёнными оставались вопросы финансирования, штатного обеспечения и подготовки специалистов в области современного административного права.
В результате апелляционные советы начали функционировать только в июле текущего года, но их состав во многом напоминал межведомственную комиссию, а должная специализированная переподготовка членов вряд ли была проведена. Кроме того, решения советов пока не опубликованы, несмотря на требование постановления №ПП-188.
Поэтому сегодня трудно оценить, насколько складывающаяся практика соответствует целям ЗАП и задачам административной реформы в целом.
Надеемся, что подход к проведению правового эксперимента ещё будет изменён в оставшееся время. Необходимо понять, что полноценный правовой эксперимент не может проводиться «методом хашара»: новая административная практика должна формироваться специалистами, обученными применению ЗАП и работающими в экспериментальных органах с полной отдачей, т. е. на условиях полной занятости, а не на общественных началах. Решения апелляционных советов должны публиковать полностью, за исключением персональных данных заинтересованных лиц, с тем чтобы они оказывали корректирующее, трансформирующее влияние на административную практику соответствующих административных органов и вносили правовую определённость в спорные вопросы предоставления государственных услуг.
На наш взгляд, целесообразно все-таки отработать в рамках эксперимента две инстанции административного обжалования, как было предусмотрено указом №УП-80. Две инстанции важны, потому что впоследствии по итогам правового эксперимента может быть принято решение о создании системы досудебной административной юстиции в государственных масштабах. И у этой системы, конечно же, должно быть не менее двух инстанций.
Дополнительно предлагается создать низовые органы первичного досудебного рассмотрения административных жалоб в самих административных ведомствах, охваченных правовым экспериментом. Почему это важно, мы писали в статье, посвящённой реформе административных процедур. Административные ведомства должны научиться сами исправлять свои ошибки и отвечать за качество принимаемых ими решений. Органы досудебной административной юстиции не должны пытаться подменить их, исправляя все ошибки за них.
Наконец, имея в виду вероятное масштабирование результатов правового эксперимента, следует задуматься о расширении круга государственных услуг и административных ведомств, которые должны быть охвачены этим экспериментом. С учётом истекающих в 2026 году сроков предлагается продлить сроки правового эксперимента хотя бы ещё на один год.
Весьма желательно наладить также экспертное сопровождение правового эксперимента, регулярное обобщение и анализ формирующейся юрисдикционной практики рассмотрения административных жалоб. Тогда можно рассчитывать на получение результатов, заслуживающих внимания.
Таким образом, очевидно, что сегодня реформе административного права всё ещё не достаёт системности и целенаправленности. Разные её направления продолжают осуществляться без должного понимания единой цели всех прилагаемых усилий и потому без должной координации. Если бы работа над новой редакцией ЗАП, над реформой административного судопроизводства и над правовым экспериментом в области досудебной административной юстиции была должным образом скоординирована и велась бы единой командой, хороший результат реформы был бы гарантирован.
Как показали исследования ещё в 2019 году, регуляторный эффект от успешной реализации реформы административного права мог бы быть очень и очень значительным. Речь идёт о 1−1,4 миллиона рабочих мест, которые могут быть созданы при повышении доверия субъектов предпринимательства законной цели административного вмешательства хотя бы на один балл по пятибалльной шкале.
Ещё более значимым является то, что от итогов реформы административного права во многом зависит прогресс Узбекистана в построении правового государства, как это закреплено в статье 1 обновлённой Конституции. В связи с этим считаем необходимым подчеркнуть важность максимально ответственного и добросовестного подхода должностных лиц к принятию решений по ключевым вопросам административного реформирования, определяющим будущий облик системы административного права страны.
Мнение автора может не совпадать с мнением редакции. С другими материалами автора можно ознакомиться по ссылкам ниже.
