Что сдерживает реализацию правового эксперимента в сфере досудебного рассмотрения административных споров. Интервью

Фото: Евгений Сорочин / Gazeta

Что сдерживает реализацию правового эксперимента в сфере досудебного рассмотрения административных споров. Интервью

В Узбекистане проводится правовой эксперимент, направленный на совершенствование досудебного рассмотрения административных споров при оказании отдельных видов госуслуг. В чём суть этой реформы и какие проблемные вопросы проявляются в ходе реализации эксперимента — в интервью профессора Исы Хамедова.

Сегодня, 13:28  

Общество  

Недавно «Газета» публиковала статью, посвящённую 20-летию реформы административного права в Узбекистане. Её автор, руководитель Центра государственного строительства и публичного права Университета мировой экономики и дипломатии д. ю. н., профессор Иса Хамедов, описал суть и цели реформы, а также проблемы, которые мешают её завершению.

24 октября в УМЭД прошёл круглый стол «Совершенствование законодательства об административном судопроизводстве в свете научной доктрины», организованный при поддержке Центра прикладных исследований Международного Вестминстерского университета в Ташкенте и при участии Академии правосудия Узбекистана, судей Верховного суда, представителей адвокатуры, а также учёных-правоведов и специалистов в области административного права. На нём обсуждались актуальные и проблемные вопросы реформы: кодификация административных процедур (закон об административных процедурах — ЗАП), совершенствование законодательства об административном судопроизводстве (новая редакция кодекса, КоАС), а также выработаны рекомендации по их решению.

По итогам мероприятия «Газета» задала вопросы профессору Исе Хамедову о реформе досудебной административной юстиции как важном направлении более широкой реформы административного права.

— Расскажите, пожалуйста, о замысле данной реформы, её месте в более широкой реформе административного права, цели проводимого сейчас правового эксперимента в области досудебного рассмотрения административных споров и чего можно ожидать от него в ближайшей перспективе.

— Замысел реформы созрел в 2021 году в результате исследований, проведённых Центром публичного права по заданию Администрации президента при поддержке Министерства юстиции. В апреле того года на заседании сводной группы межведомственной экспертной рабочей группы по подготовке проекта новой редакции закона «Об административных процедурах» (ЗАП) обсуждались проблемы исполнения ЗАП, в частности, тот факт, что административные суды, вопреки всем ожиданиям, так и не смогли обеспечить исполнение закона административными органами, да и сами редко применяют ЗАП при разрешении дел об административных спорах.Реклама на Gazeta

Без эффективной административной юстиции исполнение ЗАП не может быть обеспечено, а, значит, реформа административных процедур не увенчается успехом. Всем было очевидно, что реформа административного судопроизводства будет сопряжена с преодолением общих слабостей судебной системы и может потребовать многих лет, если не десятилетий. ЗАП же необходимо довести до исполнения в среднесрочной перспективе. Участники согласились, что в сложившейся ситуации надо сосредоточить усилия на развитии досудебной административной юстиции, поскольку позитивный эффект в этом направлении может быть достигнут довольно быстро: в течение двух-трёх лет. К тому же систему административного обжалования в любом случае необходимо наладить, так как она из-за сложившегося в обществе недоверия к административным органам остаётся наименее востребованным способом защиты прав заинтересованных лиц.

Хочу пояснить, что под досудебной административной юстицией понимается система административного обжалования административных актов и административных действий в административном органе вышестоящей инстанции, в роли которого может выступать либо вышестоящий административный орган, либо другой специально уполномоченный орган по рассмотрению административных жалоб.

Центр публичного права при содействии зарубежных консультантов из Франции и США изучил передовой зарубежный опыт организации досудебной административной юстиции и в феврале 2022 года подготовил аналитическую записку о возможностях и перспективах развития досудебной административной юстиции в Узбекистане. Она была представлена Министерству юстиции и Администрации президента.

— К каким выводам вы пришли в результате исследования и какие рекомендации содержались в аналитической записке?

— Изучив передовой зарубежный опыт и оценив отечественные реалии, мы пришли к выводу, что в нынешних институциональных условиях исправить системные пороки административной практики и навести порядок в административно-правовой деятельности административных органов во всех отраслях и сферах государственного управления способна только президентская структура. Поэтому мы предложили, чтобы ядром организационно-правового механизма досудебной административной юстиции выступила специально созданная для этой цели новая президентская структура, уполномоченная на осуществление функций досудебного рассмотрения административных споров, т. е. президентскийорган досудебной административной юстиции.

С учётом схожести некоторых фундаментальных черт государственного механизма в Узбекистане и Франции, за основу было предложено взять французскую модель административной юстиции. Что конкретно подразумевает выстраивание системы досудебного административного обжалования по французской модели? По образцу французского Государственного совета и административных трибуналов предлагалось образовать в Узбекистане Высший административный совет при президенте и его нижестоящие территориальные структуры: административные советы Республики Каракалпакстан, Ташкента и областей. Это должны были быть административные органы юрисдикционной компетенции, специализирующиеся на досудебном рассмотрении административных споров.

По замыслу реформы, заинтересованные лица, не согласные с административным актом или административным действием какого-либо административного органа, смогут на основании главы 5 закона «Об административных процедурах» подать административную жалобу в административный совет и далее в орган вышестоящей инстанции — в Высший административный совет при президенте. При хорошей организации рассмотрения административных жалоб в органах досудебной административной юстиции до административных судов должно доходить лишь малое число административных споров. Учитывая предметное разнообразие административных споров, возникающих в разных сферах административно-правовой деятельности, в административных советах и Высшем административном совете должны быть созданы секции и палаты, специализирующиеся на рассмотрении разных категорий административных дел, по образцу Государственного совета и административных трибуналов Франции.

Для того, чтобы вновь создаваемая система досудебной административной юстиции могла справиться с ожидаемым наплывом административных жалоб, необходимо своевременно ввести в действие требование об обязательном предварительном обжаловании административных актов и административных действий во внутриведомственном административном порядке, создав в этих целях в каждом административном ведомстве внутриведомственные органы рассмотрения административных жалоб — апелляционные комиссии, которые будут играть роль низовых органов системы досудебной административной юстиции, осуществляющих первичное рассмотрение административных споров. Такие апелляционные комиссии могут быть созданы в системах административных ведомств на уровне областей и Ташкента. Под руководством Высшего административного совета при президенте апелляционные комиссии административных ведомств и органов исполнительной власти на местах станут проводниками новой административной практики, основанной на высоких стандартах ЗАП, в соответствующих сферах административно-правовой деятельности.

Таким образом, будет достигнуто одновременно несколько целей реформы: повышение качества административных актов, принимаемых административными органами первой инстанции, обеспечение надлежащего самоконтроля внутри административных ведомств, расширение организационно-кадровой базы новой системы досудебной административной юстиции и ограничение нагрузки на её системное ядро — президентские органы административной юстиции.

Апелляционные комиссии, будучи внутриведомственными юрисдикционными структурами, должны иметь право полного пересмотра дела по административной жалобе: они должны проверять как правомерность административного акта (административного действия), так и управленческую целесообразность. По результатам рассмотрения административной жалобы апелляционная комиссия, как правило, должна принимать новый административный акт, который после подписания руководителем становится окончательным решением ведомства по данному делу. Президентские органы досудебной административной юстиции, напротив, выступают органами надведомственного контроля и поэтому их компетенция должна ограничиваться проверкой правомерности обжалуемого административного акта или административного действия. Они не должны вмешиваться в ведомственную управленческую политику и не должны подменять компетентные административные органы в осуществлении соответствующей административно-правовой деятельности.

Поэтому административные советы и Высший административный совет по результатам рассмотрения административной жалобы должны иметь следующие полномочия:

• отменить или внести изменения в обжалованный административный акт, приводя его в соответствие с требованиями законодательства;
• возложить обязательство на соответствующий административный орган принять определённый административный акт (совершить определённое административное действие) или запретить принятие определённого административного акта (совершения определённого административного действия;
• при наличии оснований признать недействительным административный акт;
• признать административный акт или административное действие неправомерным;
• при наличии оснований назначить компенсацию причинённого ущерба.

Президентские органы досудебной административной юстиции, как правило, не должны сами принимать административные акты вместо компетентных административных органов.

Такова была концепция реформы досудебной административной юстиции.

— Не противоречит ли концепция, основанная на французской модели административной юстиции, германской модели административной юстиции, которая легла в основу реформы административной юстиции в нашей стране? Как состыковать германскую и французскую модели административной юстиции в предлагаемой реформе?

— Всё идеально стыкуется, если французскую модель использовать в реформировании только системы досудебного административного обжалования. Тогда никаких противоречий не возникает. Если система административного обжалования, созданная по французской модели, докажет свою эффективность на практике, административные суды также вынуждены будут повышать эффективность своего судебного контроля. Таким образом, создаётся институциональная конкуренция, а у руководства страны появляются альтернативные варианты продолжения реформы. Вот почему целесообразно предусмотреть альтернативную подведомственность административных споров по выбору заинтересованного лица после прохождения процедуры административного обжалования в вышестоящий административный орган: либо далее в президентские органы досудебной административной юстиции, либо сразу в административный суд. При этом, в случае выбора продолжения досудебного обжалования в президентские органы административной юстиции, ради процессуальной экономии, стоит ограничить последующий судебный контроль лишь одной инстанцией — кассационным рассмотрением дела в Судебной коллегии по административным делам Верховного суда.

Таким образом, последней инстанцией по любому административному спору в любом случае остаётся административный суд в лице своей высшей инстанции, но заинтересованному лицу предлагается выбор между двумя путями защиты своих прав: дальнейшим административным обжалованием в президентские органы досудебной административной юстиции (административный совет и Высший административный совет) или оспариванием в административном суде.

— Какое отношение имеет правовой эксперимент по рассмотрению административных споров в сфере государственных услуг, проводимый в настоящее время Министерством юстиции, к предлагаемой реформе досудебной административной юстиции?

— Поскольку предлагаемая реформа очень масштабна, было решено апробировать механизмы административного обжалования в специально уполномоченные органы досудебной административной юстиции на модели апелляционных советов Минюста, компетентных рассматривать административные жалобы на административные акты, связанные с предоставлением отдельных видов государственных услуг. Таким образом, по предмету экспериментальная модель досудебной административной юстиции ограничена административными спорами по поводу отдельных видов государственных услуг, а по территориальному масштабу — городом Ташкент. Однако в существенных чертах экспериментальная модель должна была воспроизводить концептуальную модель, описанную выше: в ней должно было быть не менее двух инстанций и обязательное предварительное обжалование во внутриведомственную апелляционную комиссию, что позволяло бы впоследствии масштабировать апробированный механизм в соответствии с исходным замыслом.

По факту правовой эксперимент оказался организован не так, как мы ожидали. Вместо изначально заложенной пунктом 15 указа президента (№УП-80) от 24 мая 2024 года двухуровневой модели, включающей в себя две инстанции административного обжалования — Высший апелляционный совет при Министерстве юстиции и Апелляционный совет при Управлении юстиции Ташкента, предусмотрено создание «плоской» модели из двух апелляционных советов, предлагающих рассмотрение административных жалоб лишь в одной инстанции. При этом не были решены вопросы финансирования правового эксперимента, формирования штатов апелляционных советов и укомплектования их кадрами, прошедшими специальное обучение современному административному праву.

Вместо этого состав апелляционных советов был сформирован по образцу межведомственной комиссии, и никакой переподготовки членов этих советов не было предусмотрено.

Такой подход не внушает надежды на то, что рассмотрение жалоб такими органами будет качественно отличаться от работы с обращениями физических и юридических лиц, которая всегда велась Министерством юстиции. Напомним, что в недавней истории уже были попытки создания апелляционных советов при административных ведомствах. Постановлением президента №ПП-4754 от 17 июня 2020 года «О мерах по дальнейшему совершенствованию механизмов альтернативного разрешения споров» было предусмотрено создание в порядке эксперимента Апелляционных советов по досудебному урегулированию споров между физическими и юридическими лицами и государственными органами при Государственном таможенном комитете, Государственном комитете по земельным ресурсам, геодезии, картографии и государственному кадастру, Внебюджетном пенсионном фонде при Министерстве финансов, а также хокимиятах Наманганской, Бухарской и Ташкентской областей.

Насколько нам известно, результативность этих органов оказалась низкой. Конечно, у нынешних апелляционных советов есть качественное преимущество перед прежними: право окончательного для административных органов решения по административной жалобе. Вот это действительно важное отличие. Однако подход к организации и кадровому обеспечению правового эксперимента оставляет желать лучшего. Поэтому неясно, окажутся ли нынешние апелляционные советы более успешными.

— Как идёт правовой эксперимент и каковые его первые результаты?

— На данный момент на официальном вебсайте Министерства юстиции нет подробной информации о ходе правового эксперимента. Судя по данным ЕПИГУ, с начала правового эксперимента в мае текущего года более 800 заинтересованных лиц подали жалобы в апелляционные советы Министерства юстиции и Управления юстиции Ташкента. Нет сведений о числе или проценте удовлетворённых жалоб. В системе E-qaror опубликованы сведения лишь о шести решениях, принятых апелляционными советами, причём тексты решений не приводятся. Поэтому ничего нельзя сказать о качестве юрисдикционной практики (т. е. практики рассмотрения административных жалоб) экспериментальных органов.

Справка: Согласно Временному положению о порядке досудебного рассмотрения соответствия законодательству административных актов по оказанию государственных услуг, утверждённому постановлением президента №ПП-188, правовым экспериментом охвачены следующие государственные услуги, оказываемые в Ташкенте:

• государственная регистрация (перерегистрация) субъектов предпринимательства;
• государственная регистрация (перерегистрация) юридических лиц, не являющихся субъектами предпринимательства (государственные органы и учреждения, товарищества собственников жилья, объединения юридических лиц, адвокатские структуры);
• добровольная ликвидация субъектов предпринимательства;
• государственная регистрация договоров комплексной предпринимательской лицензии (франшизинг);
• изменение, дополнение записей актов гражданского состояния;
• проставление апостиля на официальные документы, выданные органами и учреждениями юстиции соответствующего региона, а также органами, осуществляющими регистрацию актов гражданского состояния;
• включение физических лиц в Реестр профессиональных медиаторов;
• включение организации юридических консультантов в Реестр коммерческих организаций, оказывающих юридические консультационные услуги;
• выдача судебным экспертам негосударственных судебно-экспертных организаций сертификата, подтверждающего профессиональную компетентность в качестве судебного эксперта;
• профессиональная сертификация педагогических кадров государственных общих средних образовательных организаций;
• возмещение расходов молодёжи на получение международных IT-сертификатов;
• предоставление молодым людям, успешно окончившим учебные курсы в рамках проекта «Один миллион программистов», а также молодым людям из числа учащихся или выпускников резидента IT-парка поручительства на приобретение компьютера за счёт потребительского кредита и компенсации процентных платежей по данным кредитам;
• полная компенсация расходов на обучение и сдачу экзаменов молодым людям, получившим высокий балл (степень) по международным экзаменационным системам;
• получение технических условий для подключения к сетям водоснабжения и водоотведения;
• получение технических условий для подключения к сетям теплоснабжения;
• опломбирование прибора учёта и системы измерения электрической энергии, а также заключение договора электроснабжения;
• поверка (со снятием и подключением) прибора учёта (счётчика) электрической энергии;
• поверка (со снятием и подключением) прибора учёта (счётчика) питьевой и горячей воды;
• снятие, установка и опломбирование прибора учёта (счётчика) электрической энергии;
• снятие, установка и опломбирование прибора учёта (счётчика) питьевой воды;
• получение технических условий для подключения к электросетям мощностью не более 20 кВт;
• получение технических условий для подключения к газовым сетям давлением не более 1,2 МПа.

— Что должно быть изменено в организации правового эксперимента, чтобы он привёл к ожидаемому результату в реформе досудебной административной юстиции?

— Во-первых, следует вернуться к исходной двухуровневой модели административного обжалования, которая предусмотрена указом президента №УП-80. Почему важно апробировать две инстанции административного обжалования? Потому что, как становится ясно из изложенной выше концепции, реформа нацелена на создание полноценной системы досудебной административной юстиции, предлагающей заинтересованным лицам альтернативу судебному оспариванию в административном суде. В такой масштабной системе, конечно, должно быть не менее двух инстанций. Если правовой эксперимент не отработает процедуру двухступенчатого обжалования и механизмы взаимодействия двух инстанций: Апелляционного совета и Высшего апелляционного совета, в этой части он окажется бесполезным для реформы, т. е. мы не получим никакой апробации соответствующих механизмов. Напомню о важности предварительного внутриведомственного обжалования перед обращением в апелляционный совет. Этот механизм, а также взаимодействие внутриведомственной и надведомственных инстанций административного обжалования тоже надо отработать в рамках правового эксперимента.

Во-вторых, ещё и ещё раз обращаю внимание на организационно-кадровое обеспечение. Подобные мероприятия не могут делаться на общественных началах, между выполнением основных обязанностей. Необходимо сформировать полноценные штаты экспериментальных органов и укомплектовать их кадрами, прошедшими специальную переподготовку. Ещё в 2024 году Центром публичного права разработана специальная трёхуровневая тренинговая программа переподготовки кадров Министерства юстиции и других ведомств, охваченных экспериментом. Более 80 специалистов органов юстиции прошли в той или иной мере обучение по этой программе. Но завершить работу не удалось из-за прекращения донорского финансирования. В текущей работе апелляционных советов, насколько нам известно, кадры, прошедшие переподготовку, практически не задействованы. Если правовой эксперимент будет обеспечен финансированием на должном уровне, то переподготовку можно завершить и обеспечить экспериментальные органы соответствующими кадрами.

С учётом важности внутриведомственного обжалования необходимо обеспечить переподготовку кадров соответствующих административных ведомств, охваченных правовым экспериментом. Во всех участвующих ведомствах следует так же создать экспериментальные органы по рассмотрению административных жалоб — апелляционные комиссии.

В-третьих, решения апелляционных советов должны публиковаться целиком, с мотивировочной и резолютивной частями, хотя и в обезличенном виде (без указания персональных данных заинтересованных лиц). Это необходимо для того, чтобы обеспечить системное корректирующее воздействие на правоприменительную практику административных органов. Значение этого фактора трудно переоценить. Во Франции решения Государственного совета публикуются в специальном Кодексе юриспруденции Lebon и принимаются к сведению как прямое руководство к действию всеми судьями, юристами административных органов и адвокатами. Если ограничиться лишь публикацией некоторых сведений о принятых решениях, эта функция органов досудебной административной юстиции не пройдёт апробацию в правовом эксперименте.

Источник